沈文良

随着上海经济、社会的不断发展，人们对公共环境管理的要求也越来越高。而水域环境污染有周期性、复杂性、反复性等特点，仅仅依靠传统人力为主的水域环境监管模式，已经不能很好地落实保洁作业有效改善水域环境质量的要求。

如何提升水管处现有水域环境监管职能，加强监管，保持黄浦江水域环境良好面貌长效、常态，成为水域环境管理的重要课题。

近年来，在水域保洁作业推行市场化运作的同时，水域保洁监管实施信息化综合监管模式，但监管机制尚未有效落实，保洁作业存在缺位，保洁作业单位合同履行问题比较突出。为此，本文重点对保洁作业单位政府采购合同履行监管问题进行探讨。

一、理想化保洁作业模式

（一）黄浦江水域水面质量监管模式

主体模式：在黄浦江市管水域范围内，以责任区管理划分为主要依据，将涉及水域分为公共水域与非公共水域，以此为标的开展保洁作业，并制定出非公共水域保洁作业标准及相关收费标准。

需要注意的问题。在此保洁作业模式中，主要涉及两方面问题：一是对公共水域、非公共水域的划分问题，原则上应以政府财政是否为单向支出为评判标准，即相关费用涉及到政府公共开支的就纳入公共水域范畴。二是对非公共水域收费标准的制定问题，原则上应参考公共水域政府采购合同中涉及的相应标准制定指导性收费意见。

（二）黄浦江水域保洁作业政府公共采购竞争性的引入

1．黄浦江水域保洁作业服务的定位

在现阶段中，黄浦江水域保洁作业服务仍属于政府公共物品采购这一范畴，针对这一现状，就必须对该作业服务进行明确、合理的定位，即将其定义为公有私益物品，而在通过市场化引导和培育后，逐渐将该服务转变为私有局部公益物品，从而更为有效地发挥出水域保洁作业的积极性和有效性。

2．设立引导机制，培育水域保洁作业企业

在将水域保洁作业服务从公有私益物品向私有局部公益物品转变的过程中，势必要培育出多支有竞争力的保洁作业力量，在对相关水域作业标的进行细分的情况下，达到市场化竞争的目的，从而达到推动水域保洁作业这一行业发展的根本目标。在此过程中，可以借鉴各区县培育河道保洁队伍的相关做法及PPP的模式，分阶段性对保洁作业单位进行扶持。

（三）作业单位政府采购合同监管

当满足水域保洁作业定位清晰、责任划分明确这一条件，并有多支实行良性竞争的水域保洁队伍时，需要大致从三个方面对作业单位的政府采购合同实施有效监管。

1．成本监管：由作业单位提供作业成本数据，通过类似于企业财务审计的方式，监管其成本是否合理。

2．作业实效监管：制定相应的水面质量、市民评价标准，衡量保洁作业情况。

3．综合评价：结合经济性、实效性总体评价作业情况，并根据水面漂浮垃圾量的实际情况，结合作业打捞量制定合理的综合评价方式。

二、黄浦江水域保洁作业监管机制的完善方向

黄浦江水域保洁作业方面存在的诸多问题，究其根源在于水域公共管理在法律以及行政定位上的缺失，以及由涉及其中的管理部门、作业单位在监管理念、企业利益等各方面产生的冲突而导致。要有效化解这些矛盾，形成一种动态平衡，就需要我们从各个层面理性认识，设立合理的监管机制，从而推动水域保洁作业这一行业的健康发展。

（一）理性认识监管机制

一是要认识到保洁作业单位按照政府采购合同相关约定，负有对黄浦江水域保洁作业的责任，在此过程中需要对具体保洁作业工作进行合理、有效的安排，根据相关要求对标的段水域实施保洁作业，需要在开展作业过程中体现出积极性、有效性、及时性。

二是要认识到黄浦江管理站根据政府采购合同约定，作为具体负责黄浦江市管水域保洁作业监管的责任机构，负有对保洁作业单位开展保洁作业的监督、检查职责，拥有对保洁作业工作的警告、处分权以及对应急事件的行政指导权，但不承担具体工作的指挥权。

三是要认识到黄浦江水域保洁作业属于公共物品采购范畴，保洁作业单位需按照国家规定，对保洁作业的费用支出、盈利状况进行合理定位。

四是要认识到在开展黄浦江水域保洁作业过程中，管理方及作业方需对涉及的相关机制加以完善。

（二）建立完善监管机制

1.内部机制

一是保洁作业监督、检查机制。黄浦江管理站需根据政府采购合同相关约定，在日常工作中开展对保洁作业单位作业服务进行定期检查与抽查工作，主要涉及两个层面：一是对水面环境的检查与评价；二是对保洁作业单位具体作业及台账资料的抽查。

二是信息数据采集处理机制。针对在对保洁作业单位作业服务的定期检查与抽查工作中收集的相关数据，需要通过相关信息系统进行数据的梳理、整合。

2.外部机制

一是市民评价机制。通过合理、有效的问卷调查等形式，对黄浦江水域水面环境及水域保洁作业情况开展市民评价，再利用信息处理系统进行相关的逻辑分析，从而得到市民对水面环境、保洁作业的认可程度以及需要改进的方面等信息。

二是保洁作业经费审计机制。保洁作业单位在开展水域保洁工作时，其承担的相关成本费用所达到保洁效果，应满足政府采购合同中所提出的具体要求，同时要开展相关经费的审计，以检验其经费使用的规范程度。

3.交互式机制

一是水域保洁作业应急事件处理机制。在遇到黄浦江水域应急事件发生时，作业单位应启动相关应急预案，对涉及的水域或项目开展应急作业，在此过程中，黄浦江管理站作为管理方享有相应的指导权限，并对作业单位对应急事件的处置情况进行评判。

二是信息反馈机制。为建立良好的黄浦江水域保洁作业反馈渠道，管理方、作业方需建立相应的信息互通平台，从监管数据、作业资料、市民评价、社会要求等方面进行信息互通，从而对需要沟通、协调的方面加以妥善处理。

总而言之，黄浦江水域保洁作为城市公共管理中的一环，有着其独特的重要性，而且随着浦江两岸滨江地带的逐步开发，我们需要认真分析未来全市水域保洁作业的发展趋势，找到政府部门在保洁作业监管过程中的具体定位，从而在对各项机制的适用性研究、分析的基础上，对管理工作进行相应的改进，以推动全市水域保洁行业的健康发展。

(作者：上海市市容环境卫生水上管理处黄浦江管理站站长）

(本文供图/华家顺 资料库)