翟宝辉

静安雕塑公园（徐正魁/摄）

中共十八届五中全会公报和“十三五”规划建议都鲜明提出了“创新、绿色、协调、开放、共享”五大发展理念，引发大家对城市管理理念新的预期和憧憬。

我认为，城市管理创新必须充分认识城市管理的“四性”特征，即基础性、社会性、层次性、法治性，必须坚持“四原则”，即城市建设不能急、城市运行不能停、城市管理无止境、城市发展要包容，保障创新助推城市健康发展。

一、城市管理的“四性”特征

城市管理的“四性”特征包括基础性、社会性、法治性、层次性。

所谓基础性就是认清城市管理为经济社会和人的发展服务的基本定位。城市管理是公益性活动，是公共服务的重要组成部分，城市管理者必须委下身段，明白自己的服务角色、基础性地位，不能高高在上，指手画脚，动不动发起总攻，引领潮流，等等。为了便于理解，我们可以这样认识城市：城市就是一定数量的人口聚集在一个设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育等活动所构成的聚合体。其特点是人口从四面八方聚来，生产资料和技术从不同环节汇来，在城市生产着各种各样的产品，有有形产品，又有无形产品，也就是服务，企业家赚得了利润，劳动者挣得了工资，国家收走了税收。在这个过程中，城市规划建设管理者搭建了这个设施平台，维护了这个设施平台的正常运转，对城市的空间进行了有序管理，让其上的政治、经济、社会和文化体育活动顺畅进行。所以我们说，城市不同于乡村的重要标志是有一个完善的设施平台和城市空间的有序利用，而这些是国民经济和社会发展的基础，起保障作用。

所谓社会性就是认清城市管理的众人共治属性，包括自治和共治两方面。城市很多空间和设施的使用都有非排他性特点，但是任何设施和空间都不可能承受所有人同时使用和享受，也就是说要讲求时序和先后、分批分次地享用。任何一个使用设施和空间的人都需要自治，遵循一定的规则，同时也需要共治或监督他人遵循规则的行为。城市管理需要处理好自治、共治和政府监管的辩证关系，发动利用个人自治的主动性和相互监督的社会性，降低管理成本，取得管理效果。城市管理在宏观层面要实现：一要让城市中不同阶层的人群平等、合理地充分享用城市设施、空间和时间资源；二要保护弱势群体，结合城市自身特点，合理解决基本谋生方式和空间占用问题；三要追求属于本城市的文化环境特征和建筑特色，使城市空间丰富多彩，增强市民的归属感、自豪感，实现既是地方的，又是世界的城市社会文化环境。

所谓法治性就是认清城市管理的法治强制性和教育引导性特征。这其实是社会管理的主要内容，但城市管理是社会管理的地域中心，城市管理搞好了，社会管理就完成了绝大部分任务。城市既有人口集聚的特点，活动集中的特点，又有空间和资源有限的特点，而且我们还处在一个快速城市化的发展阶段，大量新进城市民不了解、不熟悉空间和设施的使用规则，当然老市民也未必了解一些新设施的使用规则，这就会出现教育引导的海量需求；换一个角度，设施和空间的使用规则从个人角度看，确实增加了时间成本，甚至是财富成本，但对整体来说是公平和有效率的，为了避免可能出现的道德风险，即破坏规则的人暂时得益，而遵守规则的人利益受损，就必须通过法治来进行规制和引导。酷法不仅可以向破坏规则的人说不，还可以向不了解规则的人传授使用知识，同时完成教育引导任务。目前，城市管理队伍上街巡查实际上是用了大量的人员和大部分时间在劝导和教育人们正确有序使用设施和公共空间，至于媒体报道的队员与当事人冲突事件是这些大量工作的九牛之一毛。如果借鉴酒驾入刑的思路调整城市管理立法思路，会大大减少行政成本，较快收到教育社会的效果。

所谓层次性就是认清城市管理的系统属性，包括横纵多个层次。纵向看，城市管理的最高层次是市长直接管理的职责，也就是说城市事务无所不包。城市管理的下一个层次由职能部门负责，包含城市综合管理和专门管理两类。城市综合管理指的是城市基础功能维护管理和城市公共空间管理，其内容众多，涉及市政公用、园林绿化、市容环卫和城市交通、供电、通信等政府工作部门和单位；专门管理指的是相对独立、依托城市运行进行的专门活动管理，如经济贸易、社会发展、文化交流、体育竞技、政治活动等。

理解城市综合管理和专门管理的区别，必须划分城市的功能，目前可以分为基础功能和衍生功能，两者的总和构成城市整体。基础功能就是由一套完备的基础系统组成并正常运行来支撑的。这一套基础支撑系统起初称为“三通一平”，现代城市已经扩大到包括道路交通、给水排水、电力电信、供气供热、垃圾收运、污水和垃圾处理、园林绿化等在内的六大支撑系统。城市衍生功能则是自然人和法人在基础功能之上进行各类活动的功能，这些活动可以是政治、经济、社会、文化体育等，如APEC、G20峰会、奥运会、世博会等。

城市管理的基础层次在区县基层，是把城市发展的条条块块政策和指令直接落地的管理层次。很多法律都明确规定这一层次是法律执行的最基础层次，也是重心下移的目标指向。

横向城市管理主要指部门间的协调配合。由于城市是国民经济社会发展的特殊地域，在城市范围内发生的所有活动，座落在城市的所有建筑物、构筑物，驻在城市的所有组织都与城市管理有关系，譬如，在京中央单位都有与北京市城市管理配合的横向责任，在杭央属国有企业、浙江省属单位都与杭州市城市管理有关并有配合义务。

上海国际旅游度假区香草园（徐正魁/摄）

二、创新城市管理必须坚持四原则

我国经济社会发展长期落后于西方发达国家，想快一点赶上或超越是可以理解的，特别是当前，借助了很多天时地利，我国正处在快速城镇化进程中，GDP增速是快了，但环境和资源的消耗也空前绝后，该是清醒认识和把握城市发展规律的时候了。城市建设不能急、城市运行不能停、城市管理无止境、城市发展要包容，这是创新城市发展方式必须遵循的“四原则”。

第一条原则无需解释，罗马不是一天建成的，中国的城市也是一样的道理。今天看来我们很多问题都出现在要求“快”上。

第二条原则是避免城市出现系统性问题的关键。我们的城市集聚了大量的人口，集中了大量的活动，又局限于有限的空间和资源上，城市运行一个环节出问题，就会引发局部甚至全面瘫痪。当前很多城市出现的拥堵城市病，大部分可以用没有运行理念来解释。如很多大城市都在修地铁，为了尽快完成地铁任务，整条道路断路施工，或者为了尽快形成地铁网络，多条道路断路施工，把已有的或者日益增加的交通量逼到周边道路，使本来就不通畅的周边道路全天候堵车，而且一堵多年，很多城市堵车严重程度都超过北京，这种情况就是由缺乏城市运行不能停的意识，而这种意识的缺乏反映到领导下任务和施工工期安排上所导致的。

第三条原则是说城市管理要有度。城市管理无论多么精细化、个性化都不为过，因为人们的要求逐步提升、日新月异，领导的思维可以十分超前。但城市管理的要求必须和城市发展阶段相匹配，提出过高要求就会出现新的问题。近年来，环卫行业不时爆出环卫工人为了捡个烟头而葬身车下的事件，其实马路上偶尔有个烟头并不影响基础功能和衍生功能的发挥，过度强调绝对干净实无必要。

第四条原则强调城市给每个人提供机会，无论穷富贵贱都有生存空间。本来城市就是一个开放的四维系统，城市是所有人的城市，这就要有包容的心态，既接受历史的，也承认现在的，更期许未来的；既要为企业家服务，也要为农民工服务；既要为政治集团服务，也要为非政府组织服务。

只有坚持以上四原则，创新城市管理才不失方向，才可以形成一个人人和谐共处的美好城市。

（作者：住房和城乡建设部政策研究中心处长、研究员）

转载自《城市管理与科技》2016年第1期

（本文供图/徐正魁）