杨琳

编者按：在上海市十四届人大四次会议上，两位人大代表递交了关于增加经济果林提高上海森林覆盖率、为农民增收的建议。众所周知，经济果林作为既能提高农民收入，又能改善农村生态环境的种植模式，正越来越受到青睐，从中央到地方各级政府都高度重视经济果林，在上海，经济果林的发展直接关系到森林覆盖率，关系到生态社会的建设。本期《上海绿化市容》杂志全文刊登人大代表的建议和上海市绿化和市容管理局的响应回复和办理结果。

上海市人大代表蒋连奎（金山区廊下镇农业技术推广服务站书记）：

关于增加经济果林来提高上海市森林覆盖率的建议

上海市的森林覆盖率“十二五”期末为15.03%，到2020年实现18%，这个水平远低于全国及多数发达国家。

一般政府通过林地建设来提高森林覆盖率,但林地种树成本最少为1.2万元/亩，后续还需每年投入土地流转费、林地养护管理费、管理的人工费等等，为财政带来了很大的负担。

林地除了社会效益、生态效益，本身有一定的生产力，能用林地建设产生的经济效益弥补后期的管理养护，则可以为财政省钱。发展经济果林能大大提高经济效益。

建议政府扶持经济果林，增加种植面积，加大新增果林的补贴，按照“政府补贴，农户养护，改善生态，多重效益”的理念，提高新增果林补助到3600元/亩以上，并且对有生态效益的果林的土地租赁费用减免。政策扶持后，政府有权对林地进行监管，督促其修缮、维护，保持生态效益的持久。

上海市人大代表吴德平（崇明区林业站党支部副书记、站长）：

关于将经济林补贴纳入生态补偿促进远郊农民增收的建议

近年来，崇明区始终坚持“生态立岛”理念，实现了森林覆盖率逐年提升。全县森林面积38.76万亩，森林覆盖率22.08%。而为崇明森林覆盖率提高做出积极贡献的经济果林（以柑橘为主）面积却连年下降，稳定森林覆盖率显得尤为迫切。

将经济林补贴纳入生态补偿资金的必要性分析。一是增强远郊地区政府财力的需要。崇明在发展中受到区域功能定位、资源保护政策等诸多因素的制约，缺少雄厚的集体经济和经营性资产，县级政府可用于投入森林覆盖率稳定提升和农民收入增长的资金缺乏，而每年市级各项扶持政策的配套要求，使得本不充足的县级财力压力持续增加。二是改善经济林种植面积逐年下降趋势的需要。崇明经济果林种植面积由2008年的13万亩下降至目前的10万亩左右。其中，柑橘随着销售价格连年低迷，由2008年的12万亩下降至8万亩。而且，崇明100亩以上规模园仅有30家，300亩以上只有5家，规模种植面积不足总面积的10%，不利于集约化生产，无法形成良好的经济效益，柑橘种植收益始终在低位徘徊。三是减少近、远郊农户间收入差距的需要。近年来，虽然全市农民收入较快增长，但远郊农民收入增长乏力，2014年，农民收入低于全市平均水平的有崇明等4个远郊区县。故将种植面积较大的经济林纳入生态补偿资金，有助于远郊农民转移性收入的增长。

为了确保崇明生态岛2020年实现森林覆盖率28%，建议市相关部门将经济林资源纳入森林生态功能补偿范围，每亩补贴1000元，以提高企业、合作社和种植大户的种植积极性，稳定全县经济林生产种植面积。

同时，通过市级生态补偿资金的实施，进一步促进远郊农民的转移性收入增长，逐步减少近、远郊农民间的收入差距。

到了11月份橘子成熟，崇明三岛上黄灿灿的一片，是市民骑游、采橘的好去处。 （刘璐璐/供图）

在崇明，柑橘在所有经济果林种植中占有绝对优势（洪汇/摄）

上海市绿化和市容管理局：

研究制定有利于经济果林发展的政策措施

2016年“两会”期间，蒋连奎、吴德平等代表分别提出了0367号“关于增加经济果林来提高上海市森林覆盖率的建议”及0405号“关于将经济林补贴纳入生态补偿促进远郊农民增收的建议”，希望将经济果林纳入森林生态功能补偿范围，通过强化经济果林政策倾斜稳定经济果林面积，有效促进农民增收，提高种植效益，增加农民的种植信心和热情。我局分别答复“计划解决”和“正在解决”，并开展了一系列的推进工作。市人大常委会组织“发展经济果林”专题督办，进一步体现了人大对上海生态环境建设、对农民民生保障的关心和重视。

一、经济果林的基本情况

经济果林（柑橘、桃和梨等特灌林）是本市森林资源的重要组成部分，具有生态效益、经济效益、社会效益多重效益，对提高本市森林覆盖率、改善城乡生态环境、促进农民增收具有重要意义。

截至2015年年底，本市经济果林面积30万亩，纳入森林面积的经济果林近20万亩，为全市森林覆盖率贡献约2个百分点。2015年度，全市果品总产量34.7万吨，总产值21.8亿元，为保障农民收入发挥了重要作用。

上海经济果林主要有柑橘、桃、梨等种类，其中柑橘8.52万亩，主要分布于崇明区、浦东新区；桃包括水蜜桃、黄桃和蟠桃，面积7.15万亩，主要分布于浦东新区、奉贤和金山区；梨现有面积2.13万亩，主要分布于松江、奉贤和浦东新区；枇杷、枣、银杏等其他经济果林面积1万亩。

二、现有的经济果林政策

2003年以来，本市出台了一系列经济果林发展扶持政策。一是规模化、标准化经济果林建设补贴政策。对新建的桃、梨、柑橘等经济果林，市级财政给予每亩900元的种植补贴。二是经济果林“双增双减”和套袋技术补贴政策。对使用高效低毒低残留农药的市财政给予120元/亩的补贴，对于使用商品有机肥的市财政给予200元/亩的补贴，对于使用套袋技术的市财政给予120—150元/亩的补贴。三是经济果林保险补贴政策。经济果林按照每亩保费20元的标准，市财政、区县财政各承担30%、合作社（农户）承担40%。

这些政策对促进上海经济果林面积增长，促进农民增收发挥了积极作用，确保了上海完成“十二五”期间森林覆盖率达到15%的规划目标。

三、政策深化推进情况

但是，我们也清醒地看到，这些年，随着上海土地空间紧缩，造林难度日益加大。同时，由于柑橘等经济效益低下，农民自发调整种植结构，经济果林减少现象也比较严重。鉴于此，市委、市政府高度重视，多次专题研究推进相关工作。

按照市领导工作要求，我局会同市发改委、市财政局、市农委等部门反复研究形成方案，经市政府常务会议审议通过，市政府于2016年3月印发了《2016—2018年本市推进林业健康发展促进生态文明建设的若干政策措施》，明确了建设公益林、生态廊道等一系列政策措施,同时提出：在稳定既有经济果林发展扶持政策的基础上,进一步研究将经济果林按照其生态价值以一定方式纳入本市生态补偿转移支付范围，充分体现经济果林的生态价值，进一步加大经济果林政策倾斜，促进经济果林健康发展。

通过技术推广部门的努力，葡萄已经成为上海四大主栽果树中发展速度最快的树种，且葡萄的品质以及其标准化生产在全国都是榜上有名。（朱彬彬/摄）

林果乡土专家管华明（右）正在指导农户种植葡萄，目前上海市林果乡土专家队伍已发展到42人，带领一大批乡亲共同走向致富之路。（刘璐璐/供图）

2016年3月以来，由市发改委牵头，会同市财政局、市绿化市容局和市农委开展了本市经济果林实施生态补偿政策的研究，研究主要围绕经济果林生态补偿的补偿标准、补偿范围、补偿办法，以及约束机制等内容开展。

3月份，市绿化市容局委托市林业总站对经济果林生态价值进行了评估；

5月份，市发改委、市财政局、市绿化市容局、市农委等相关负责同志组成工作小组，召开启动会，商定了政策研究的内容、方法和计划；

6—7月份，工作小组听取了市农科院、上海交大等专家教授对经济果林产业发展的意见，分赴崇明、浦东、金山等重点区开展了实地调研，听取各区林业主管部门、乡镇政府的意见；

8月份，已基本形成《本市经济果林实施生态补偿政策措施（征求意见稿）》，正进一步听取区县、乡镇，以及市相关部门意见，完善政策措施。

四、政策措施基本考虑

依据2015年全市森林资源调查成果，按照国家森林生态服务价值评估规范，我们在本市经济果林主要产区分别选取样点，对本市经济果林的生态服务价值进行了评估。

评估主要从定性评估、定量评估与价值货币化评估三方面展开，共选取了固碳释氧、净化环境、调节温湿度、涵养水源、固持土壤、积累营养物质等6个类别共11项评估指标。

经研究，全市公益林生态服务功能价值量为118.31亿元，平均为8270元/亩。按全市主栽经济果林总面积17.8 万亩算，全市经济果林的年生态效益总价值为8.37亿元，折合单位面积生态价值为4700元/亩，为生态公益林生态价值的56.83%。其中：柑橘的生态效益总价值为4.618亿元，折合单位面积生态价值为5420元/亩，为生态公益林生态价值的65.54%；桃、梨的生态效益总价值分别为2.891亿元、0.861亿元，折合单位面积生态价值均为4040元/亩，为生态公益林生态价值的48.85%，为柑橘生态价值的75%。因此，经济果林的生态补偿标准约为生态公益林生态补偿标准的56.83%。

经反复研究，我局与市发改委、市财政局、市农委等部门就完善本市林地生态补偿机制已基本取得共识。

政策完善的主要内容包括：

一是调整政策名称。将原“公益林生态补偿机制”更名为“林地生态补偿机制”。

二是扩大补偿范围。拟将本市计入森林覆盖率统计口径的经济果林纳入补偿范围。

三是实行分级补偿。按照一、二、三、四等级进行补偿，其中一、二、三级为公益林，四级为经济果林。

四是细化补偿资金用途。对原办法规定的资金使用范围作了进一步细化。

五是优化完善考核办法。由市绿化市容局负责实施的林地养护质量、工作实绩和补偿资金使用管理等内容，改为由市发展改革委、市财政局和市绿化市容局共同组织考核。

当然，稳定和发展经济果林也不能仅仅依赖提高财政补贴标准，还需要生产经营者通过降低生产成本、打造产品品牌、提升果品质量、拓展果品市场，以提高经济效益达到稳定面积、增加收入目标。“十三五”期间，我们将在加大政策支持的同时，继续鼓励经济果林规模化发展、标准化生产、产业化经营，稳定和发展经济果林生产面积。

2016年9月22日

人大代表建议的落实情况

2016年3月，市发改委、市财政局、市绿化市容局和市农委相关负责同志组成工作小组，研究落实人大代表建议，主要围绕经济果林生态补偿的补偿标准、补偿范围、补偿办法，以及约束机制等内容而开展。2016年7月，基本形成《本市经济果林实施生态补偿政策措施（征求意见稿）》。

2017年初，本市经济果林生态补偿政策经市政府同意后正式实施。2017年度经济果林生态补偿转移支付额度约1亿元。

（作者单位：本刊编辑部）