周海霞

根据中共上海市委、上海市政府“创新社会治理、加强基层建设”总体布局，按照市委办公厅、市政府办公厅《2016年上海市创新社会治理加强基层建设工作要点》（沪委办发﹝2016﹞3号文）明确的“逐步推进绿化市容管理队伍下沉街镇”工作要求，为进一步理顺本市绿化市容管理体制机制，增强基层治理能力，市绿化市容局积极推进区县绿化市容管理部门下沉街镇工作。笔者谈几点粗浅的认识和体会。

一、要坚持正确的方向和原则

市委书记韩正在传达中央经济工作会议精神以及在市委十届七次会议上强调：“社会治理，关键是创新体制、搞活基层、夯实基础，把管理职能和资源配置进一步向基层倾斜和下沉。同时，要特别关注安全管理和风险防范，进一步完善工作体制和机制。”这为以“管理和服务”为导向优化街镇职能、强化基层建设指出了明确的方向。

（一）坚持正确的政治方向

指导思想上，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央城市工作会议精神，坚持重心下移、资源下沉、权力下放、权责一致，坚持依法依规，进一步明确职责定位，完善运行机制，理顺条块关系，强化服务保障，努力构建科学高效的绿化市容管理新机制，确保绿化市容管理队伍下沉街镇工作有力、有序、有效，为建设“绿色、整洁、有序、宜居”的基础生态环境和市容环境提供有力保障。

总体目标上，根据市委关于深化落实创新社会治理加强基层建设工作的总体部署和工作要求，各区县从自身实际出发，制定权责下放、资源下沉的配套保障机制和具体办法，确保条块管理的职能和权限能够落实落地。

（二）坚持四条基本原则

 1.以块为主、定位明责

坚持以块为主，属地管理，推动绿化市容人、财、物下沉街镇，同时厘清区级职能部门和街镇的职责定位、分工界面和相互关系，明确事项清单和责任清单。

2.精简效能、有效对接

严控事业单位机构总额和编制总量，综合设置街镇绿化市容管理机构，注重因地制宜、职责对接、前后衔接，确保街镇绿化市容管理机构专业人员有编制，专业管理不断加强。(见图1,图2)

3.完善机制、提升合力

结合区县实际，建立街镇事务准入把关机制、条块职责对接运行机制、职能部门主动服务基层工作机制、条块结合的考核机制以及力量下沉的配套保障机制等，提升条块工作合力。

4.思想领衔、稳步推进

注重宣传，充分开展积极正面的思想政治工作，努力引导有关部门和人员转变观念、服从大局、支持改革，保持队伍的稳定性和工作的连续性，确保人心不散、队伍不乱、工作不断。

二、要在模式、机制和管理方面重点突破

1.优化管理模式

配合基层城市综合管理总体布局，考虑管理执法衔接，结合区县实际情况，采取“镇属镇管镇用（街属街管街用）”的管理模式，将区县绿化市容局所属的绿化市容所整建制划转为街镇所属的全额拨款事业单位，由区县绿化市容局直接管理的绿化市容管理机构改为街镇政府下属的事业单位，人、财、物全部下沉并交由街镇管理，同时具备相对独立的法人资格。个别情况特殊的区域，可采取“区属街管街用（区属镇管镇用）”模式，稳妥推进下沉工作。

2.健全工作机制

一是加强条块结合。建立健全区县、街镇绿化市容管理部门之间的双向互动机制，实现区县绿化市容局与街镇绿化市容所之间的无缝对接（尤其是采用“镇属镇管镇用”模式的街镇），通过工作例会、现场办公、情况通报等多种形式，梳理完善工作流程，形成系统性强、专业程度高、切合地区特点的沟通交流渠道。二是强化以块为主。强化属地化管理职能，加强绿化市容所与街镇之间的联系（尤其是采用“区属街管街用”模式的街镇），理顺绿化市容所与街镇之间的关系，避免多头领导、绿化市容所沦为街镇下属的协管办事机构等情况的出现。三是促进块内联动。梳理改善绿化市容所与其他街镇管理执法部门、机构之间的关系，健全联席会议、信息告知、案件移送、协同处置、跟踪反馈等机制，充分发挥各职能部门和管理机构的应有作用，有效应对辖区内综合性管理矛盾和难题。

3.夯实管理抓手

一是建立双向考核。打通区县绿化市容局与街镇的双向考核通道。一方面，区县绿化市容局将对街镇绿化市容所的考核结果纳入区县政府对街镇的考核范围，并逐步增加分值比重；另一方面，街镇将区县绿化市容局对本辖区内绿化市容工作的指导情况向区县政府汇报，并纳入区县政府对区县绿化市容局的考核范围。二是加强业务考核。赋予街镇绿化市容所对街镇购买绿化市容社会服务的监督管理权，通过业务考核并将结果与财政资金拨付挂钩的形式，促进购买服务的质量水平不断提升。三是保障工作经费。区有关部门要加强监督指导，确保绿化市容日常工作经费专款专用。

三、落实三项保障

1.责任保障

各区县绿化市容局要高度重视绿化市容体制改革工作，按照市委、市政府的统一部署，细化本区县绿化市容管理队伍下沉方案，并稳妥推进相关改革工作。

2.经费保障

完善街镇绿化市容管理工作经费的保障机制，将日常工作经费列入区县、街镇的财政预算，确保预算经费足额安排。通过政府购买服务，使专项工作经费（如全市性或区域性重大活动市容保障、处置重大突发事件等发生的业务人员和相关设备支出费用）落实到位。

3.职工利益保障

统筹考虑街镇绿化市容管理人员的工资绩效收入等福利待遇，建议采取“就高不就低”原则，参考执行区县绿化市容局直属事业单位人员收入标准和街镇同级部门事业编制人员收入标准中较高的一方，确保队伍稳定。

四、工作进展情况

2016年6月，市绿化市容局、市编办联合制定了《关于推动本市区县绿化市容管理职能下沉街镇工作的指导意见》（沪绿容〔2016〕265号），文件出台一年多来，各区积极推进绿化市容管理职能下沉街镇工作，取得了初步成效。

（一）下沉模式

目前有15个区全部完成下沉工作，基本实现“街（镇）属、街（镇）管、街（镇）用”。

从机构设置来看，主要分为四大类：第一类：相对独立设置。在街镇挂牌设置绿化市容所，并作为一个独立的法人单位运行。如徐汇、长宁、宝山3个区以及静安区南片5个街道。第二类：与网格办合署。在街镇挂牌设置绿化市容所，但不具备法人资格，职能并入街镇网格化管理中心。如黄浦、虹口、普陀、杨浦4个区，职能下沉街镇以后，管理力量由网格工作站统一调配。第三类：综合设置型。在街镇整合绿化市容、住房管理、市场监督、市政建设等城市管理职能，设置综合管理机构，如静安区彭浦新村街道成立了全市首家城市综合管理服务中心，嘉定区拟设置“街镇城市综合管理中心”。第四类：力量分散型。绿化、市容环卫管理职能分散在街镇不同部门，如青浦、闵行、金山、崇明、奉贤、松江。

（二）工作成效

1.城市管理合力效应初步显现

职能下沉后，进一步强化了问题源头的先行发现和快速处置，绿化市容管理范围从“围墙外”的街区向“围墙内”的社区覆盖，管理时间从“8小时”向“24小时”延伸，进一步发挥了街镇在社会建设中的基础作用，增强了社区共治意识、提高了居民自治能力。同时，通过绿化市容、城管、房管等下沉管理力量的整合统筹，对缓解城市管理中日常监管难以到位、工作成效难以巩固、执法缝隙难以消除等复杂难题，对消除城市管理中职能交叉、部门分割、条块分离、多头管理等现有弊病，起到了积极作用。(见图3)

2.工作理念和方式实现进一步转变

各区绿化市容局作为业务主管部门，能够转变观念、眼睛向下、跨前一步，推动深化落实“一切围着基层想、一切围着基层干、一切围着基层转”，主动适应街道体制改革需要，积极帮助基层解决问题并开展对下沉队伍的业务指导。一方面，建立条块联席会议制度，定期听取、收集街镇工作中遇到的难点问题，有针对性地协商，清单式地解决。同时，进一步加强对基层力量的业务指导培训和监督检查，牵头协调解决跨区域问题和疑难杂症问题。

3.下沉工作机制得到进一步规范

属地化管理后，各区从自身实际出发，制定了相应权责下放、资源下沉的配套保障机制和具体办法，确保条块管理的职能和权限能够落实落地。这包括一是街镇事务准入把关机制。各区探索建立了绿化市容事务下沉街镇准入制度，细化操作办法，规范准入流程，进一步明确区主管部门与街镇管理机构职能定位的切分工作。二是条块职责对接运行机制。各区厘清条块工作对应关系和职责边界情况，制定并印发条块对接运行图和条块对接表，切实做到职责落实到岗、落实到人。三是条块结合的考核机制。各区按照“条考业务、块考服务”的原则，建立健全了自下而上与自上而下的双向考核机制，并在考核内容上更加突出基层导向。

（作者单位：上海市绿化和市容管理局研究室）

(本文由作者供图）