王玉华

《上海市建筑垃圾处理管理规定》（市政府令第57号,简称《建筑垃圾规定》）于2017年9月11日市政府第163次常务会议上通过，将于2018年1月1日起施行。随着《建筑垃圾规定》的正式施行，2010年11月发布的《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》（市政府令第50号，简称《建筑渣土规定》）将宣告退出历史舞台。

新规定增加了什么内容？它有什么新特点？它将发挥什么作用？

就读者感兴趣的问题，日前，本刊编辑部采访了市政府法制办副主任刘平。

 一、新规定出台的背景

编辑部：据了解，市政府57号令是建筑垃圾处理管理方面的“第四个”规定，刘主任是这个新规定的推动者、立法过程的参与者，这个新规定的出台背景是什么？

刘主任：从启动到出台，制定这个规章前后经历了两年，后阶段加快了进程。这次修订，根据市领导的指示，采取了废旧立新的方式，不是打补丁的修订，条文重新写过，制度有所创新。我参与了后阶段的工作，深感这个规章出台非常必要。

这个规章的前身，是2010年制定的《建筑渣土规定》，它施行7年来，本市建筑渣土申报量逐年递增，而且连续几年保持在每年1亿吨以上规模，但总体上建筑渣土的运输处置秩序趋于稳定，车容车貌明显改善，偷乱倒行为得到有效遏制，《建筑渣土规定》为维护城市运行安全和市容环境整洁，为保障城市建设起到了积极的作用。

57号令宣贯会议现场  

编辑部：可以说，这些年《建筑渣土规定》发挥了很大的作用。

刘主任：新规定的出台背景，还因为是党中央、国务院对城市的垃圾处理提出了更高的要求。

建筑垃圾的产生，主要源于施工工地产生的建设工程垃圾和居民、单位零星装饰装修产生的装修垃圾，建筑垃圾的处理是城市管理工作中的重点和难点问题。

2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要发展循环经济，按照减量化、再利用、资源化的原则，推进建筑垃圾资源化利用；2016年7月，市政府《关于进一步加强本市垃圾综合治理的实施方案》也提出，要将加快重构建筑垃圾分类收运处置体系作为工作目标，强化建筑垃圾的“全方位、全过程”管理。对照国家、对照本市的相关要求，可以发现，近年上海建筑渣土管理实践中仍存在一些薄弱环节，解决这些薄弱环节首先就需要调整法规内容。

编辑部：是的，垃圾处理需要更大的政策支持！

刘主任：规章出台还有一个背景，上海建筑垃圾处置已经饱和，要运到外省市处置，这一过程中环节不畅通，产生了非法处置，对上海总体形象带来了负面影响。

编辑部：刘主任，您能否介绍一下薄弱环节“薄弱”在哪里？

刘主任：一是缺少分类处置、缺少资源化利用的强制性要求，推进源头减量减排的抓手不够，与重构建筑垃圾分类处理体系、强化“全方位、全过程”管理的要求不相适应。二是建筑垃圾的中转分拣、末端处置等环节，需要对应的处理场所和设施作为硬件保障，但现阶段中转分拣场所、消纳场所、资源化利用设施等在规划设置和落实效果上不尽理想，这直接制约了建筑垃圾处理的实际效果。三是水路运输未纳入整体监管体系，监管力度相对不足。四是对于适用范围，老规定较为简单地使用了建筑渣土的表述，其所包含的具体种类，如建筑废弃混凝土、拆房垃圾、泥浆等，则未提出专门的处理要求，容易导致实践操作中无法统一地按照规章执行，且装修垃圾也排除在规章适用范围之外，没有明确的处理规范，这些均无法适应分类收运处置的要求。

57号令宣贯会议现场

使用建筑垃圾再利用制成的砖堆砌成的花坛

资源再利用砖

二、立法思路上的三大新特点

编辑部：请问这个规章以什么样的立法思路来制订的？

刘主任：主要归纳为三方面：一是贯彻中央生态文明建设和城市工作会议精神，聚焦《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等文件提出的“加强垃圾综合治理”任务，以及落实市委、市政府关于垃圾管理“破解难题、补上短板”的总体要求，完善建筑垃圾全过程治理体制机制。二是对照中央环保督查意见，在法律制度层面落实建筑垃圾分类处理、全程管控等要求。三是延伸管理环节，强化源头减量减排和资源循环利用。

编辑部：立法思路有哪些新特点？

刘主任：第一个特点，立意高。立法启动阶段，注重的是建筑垃圾分类全方位的处理，扩大到家庭装潢垃圾，所以一开始的考虑还仅仅局限在垃圾处理。到了决策阶段，根据市领导要求，在减量化、资源化利用方面增加了分量，列为一个单独章节，这是一个很大的变化。首先是资源化利用，法律上强化，体例上单列，立法立意，明显就高了。立足于资源化、减量化，实际上资源化利用是重点，资源化利用作为上海绿色产业发展的重中之重，需要进行充分的实践，这与上海整个发展的需求是一致的；同时，也是落实垃圾管理“破解难题、补上短板”的总体要求。

第二个特点，问题导向。站在绿色和生态文明的高度，从把垃圾变成资源的角度看问题，包括督察中和实践中发现的问题和如何解决，如何注重于补短板、补漏洞，这些都体现在指导思想当中。我们的一些制度都是从这些理念出发而提出的，比如，运输的许可、全过程监管，原来只是在陆上实施，现在在水上也要施行；再比如家庭装潢垃圾问题，量少，但是面广，我们也在新法规中提了出来并作了规定。

第三个特点，全过程的监管没有缝隙。建立分类处理，实际上是在全过程处理中如何处理得好的问题。分类处理整个过程，规章中的操作程序条文多，设置仔细，很具体，这也是原来的规章已经具有的特点，新规章则更加全面，更加细化。立法的技术，一种是理念性的，一种是操作性的。立法体现城市管理的精细化，对已经实践很多的制度，在立法中强调程序的规范，条文比较细，比较具体，这是有价值有必要的，目的是把实践的内容固定下来，便于各方面统一“手势”，执行中不会出现偏漏。

三、新规定出台后的重点工作

编辑部：一个新规章出台后，有许多工作要做，重中之重是不是配套制度出台？ 

刘主任：资源化是趋势和方向，但目前这方面的实践不够充分，到底资源化利用有哪些措施，哪些是抓手，还是没有具体的内容，这些条款还是象征性的，这些制度都要定下来。这个规章，从颁布到明年1月1日实施，有3个多月的准备时间，需要相关部门根据新规定做详细的制度准备，重要制度要落地。以前的偷乱倒等问题，已经采用了电子监管的方式，立法中把能够用的手段基本都已经考虑进去了。减量化、水运许可都是新的内容，全过程的监管，从源头到末端，在实践中有些问题，立法上怎么去解决，每一个环节要确保牢靠。执法方面，执法的内容和执法的方式都在扩大，也要有准备工作。

现在从立法框架上说，建筑垃圾的处理，已经不仅仅是绿化市容局的责任，增加了几个法律实施的部门，涉及到部门之间责任划分的协调。发改委和住建委的责任明显增加，市里相关部门、整个社会要形成合力，各自分工，包括发改委、住建委、国资委，国有企业要带头。

编辑部：您认为后续还有哪些重点工作？

刘主任：后续，严格执法是重点。发了证之后，要强调始终受监管。持证的合法主体，是否按照许可的线路运输？不按这个线路走，以什么方法及时地发现，及时制止，及时处罚？发证是行政许可，也是执法行为，事前监管，事中、事后监管是主要的。规定了分类，但不分类怎么办？要及时发现，要到现场进行执法检查、抽查，飞行检查等。首先要有发现的机制，没有安装GPS这个方式，就要用其他的方式，关键是要有发现的机制。

编辑部：最后，请您谈谈家庭装潢垃圾的问题。

刘主任：对市民百姓而言，主要是家庭装潢垃圾。住宅总的趋势是全装修房，但全装修房6～7年，又会开始新的装修。建筑装潢垃圾的分类处理，与生活垃圾分类处理要一起考虑。对小区，需要增加家庭装潢建筑垃圾的分类，需要物业提供相关的管理和服务，允许收费。原来《建筑渣土规定》与百姓没有多大的关系，现在《建筑垃圾规定》与老百姓都有了关系。普法宣传，要让老百姓都知道，垃圾分类要慢慢形成居民的习惯。总之 ，新规定的出台，将为上海的建筑垃圾处理提供新的坐标。

编辑部：谢谢刘主任百忙中接受我们的采访。

（作者单位：本刊编辑部）

（本文由严雪梅供图）

相关链接：《上海市建筑垃圾处理管理规定》主要修改内容

《建筑垃圾规定》共七章五十一条。与现行《建筑渣土规定》相比，修改完善的内容主要包括：

（一）扩大了适用范围

现行《建筑渣土规定》适用于狭义上的建筑渣土，并将居民装修垃圾等废弃物排除在外。实践中，建筑废弃混凝土、拆房垃圾、泥浆以及装修垃圾则主要通过相关规范性文件进行规范，在市场运行和管理环节上容易产生空白或者衔接不到位的情况，有必要纳入政府规章予以管理，并根据各类建筑垃圾的共性和特性，明确其对应的处理途径。为此，《建筑垃圾规定》扩大了适用范围，明确将工程渣土、建筑废弃混凝土、拆房垃圾、泥浆和装修垃圾等五类均统一纳入建筑垃圾予以管理；同时，按照建筑垃圾是否从施工工地产生为标准，将前四类统称为“建设工程垃圾”。同时，考虑到装修垃圾与建设工程垃圾比较，在产生源头、运输管理等方面还有一定特殊性，因此，在规章体例结构上，分列两章予以分别规范。

（二）明确了分类处理途径

现行《建筑渣土规定》对建筑垃圾实行施工现场直接运输至消纳场所进行堆埋的处理方式。从土地资源管理和利用发展来看，这种处理方式无法长期持续，也不尽符合发展循环经济的要求。为加强建筑垃圾的资源化利用力度并缓解运输压力和末端处置压力，《建筑垃圾规定》按照各类建筑垃圾的特性，明确了相应的处理途径，具体包括：（1）工程渣土，进入消纳场所进行消纳；（2）泥浆，经泥浆预处理设施进行预处理后，转运至消纳场所进行消纳；（3）拆房垃圾和装修垃圾，经中转分拣场所分拣后，转运至消纳场所和资源化利用设施进行消纳、利用；（4）建筑废弃混凝土，整体性进入资源化利用设施进行利用，具体办法由市住建会同绿化市容部门另行制定。（第六条、第十五条）

（三）突出源头减量减排和资源化利用

现行《建筑渣土规定》仅较为笼统地鼓励对建筑渣土进行综合利用，作为填充物优先用于建设工程，措施不尽具体，力度仍有不足。为进一步发挥立法对建筑垃圾源头减量减排和资源化利用的引领、导向作用，《建筑垃圾规定》一方面在总则中即明确“减量减排、循环利用”活动及其监督管理纳入适用范围，另一方面增设专章进行具体规范：一是明确了源头减量减排的具体技术、工艺、标准等，同时提出规划、环保要求；二是实施建筑垃圾资源化利用产品强制使用制度，明确产品的使用范围、比例和质量等要求，并由市住建委负责编制资源化利用产品应用标准；三是要求工程招标文件、承发包合同和施工组织设计中，应当包括源头减量减排和资源化利用产品使用要求等内容，并纳入监理范围；四是鼓励相关单位开展科研、技术合作，推广资源化利用；五是要求市发展改革委牵头制定相关扶持政策。

实践中，本市已经明确建筑废弃混凝土应当用于制造骨粉、骨料，作为再生建材的原料，并且对相关设计单位、建设单位、资源化利用企业等主体责任以及施工图审查、再生建材质量管理、建设工程使用再生建材比例等环节均提出了强制性要求，进一步打通了建筑垃圾资源化利用途径。（第二章）

（四）强化了相关处理场所、设施的规划建设和落实

建筑垃圾需要依托相应的中转分拣场所和消纳场所、资源化利用设施进行处理。处理场所、设施是否完备，很大程度上影响到建筑垃圾处理的实际效果。现行《建筑渣土规定》仅明确了消纳场所的设置要求，且较为原则地规定由区绿化市容行政管理部门负责设置，市绿化市容行政管理部门做好统筹。由于处理场所、设施的设置涉及土地、规划等多个环节，实践中仅依靠绿化市容行政管理部门一家负责设置，操作难度较大，需要相关职能部门协调配合、发挥合力。

为此，《建筑垃圾规定》对市政府相关文件规定作了固化，强化了部门在处理场所、设施设置落实方面的职责，要求由市绿化市容会同住房城乡建设行政管理部门编制全市中转分拣场所（含泥浆预处理设施）、消纳场所和资源化利用设施（含建筑废弃混凝土资源化利用设施）所需场所的规划；区政府按照上述规划，编制本区相应的建设计划，并负责组织实施。（第十六条）

（五）对运输单位卸点付费作了部分调整

对于卸点付费，现行《建筑渣土规定》要求，建设单位应当专门列支运输费、处置费，并设立专用账户；运输单位按照要求将建筑渣土运至规定的消纳场所并取得消纳结算凭证后，需要向区绿化市容行政管理部门申请领取运输费、处置费；区绿化市容行政管理部门经核实无误后，通知建设单位予以支付。上述规定在实践操作中存在一定问题，当时要求设立专用账户的初衷是引入政府部门作为“第三方”，对账户进行监管，但根据人民银行的规定，建设单位作为专用账户的开立者，有权自行决定账户的收支结算活动，导致第三方监管效果无法实现。

因此，为了尊重市场运作的通行方式，更有效地履行政府监管职责，此次《建筑垃圾规定》不再强制性要求建设单位设立运输费、处置费专用账户，仅延续了专门列支运输费、处置费的规定，并明确将运输费、处置费的列支信息作为申领处置证的材料之一；在此基础上，由市、区绿化市容行政管理部门负责对建设工程垃圾运输量、处置量进行核实，作为发现违法处置行为的监管手段之一，建设单位与运输单位之间则按照双方合同进行费用结算。（第二十一条、第二十六条、第三十二条）

（六）将水路运输单位纳入建筑垃圾运输许可管理

《上海市市容环境卫生管理条例》明确，建筑垃圾运输单位应当取得建筑垃圾运输许可证。由于之前建筑垃圾可以外运，本市的水路运输更多地体现为“末端消纳”，因此实践中，仅对道路运输单位核发运输许可证，而对水路运输单位，则通过道路运输单位与其之间的合同予以约束。在建筑垃圾本市消纳成为常态的情况下，水路运输需回归“中转”功能，因此，有必要与道路运输单位对应，一并将水路运输单位纳入运输许可监管体系。为此，《建筑垃圾规定》新增规定，市绿化市容局通过招投标方式，向中标的水路运输单位核发运输许可证，并明确了招投标的具体条件。相关的具体管理规范与道路运输单位保持一致。（第二十二条、第二十三条）

（七）对装修垃圾处理作了专章规定

现行《建筑渣土规定》将居民装修垃圾排除在适用范围之外。实践中，各区的装修垃圾处理模式不尽相同，管理效果也参差不齐。考虑到装修垃圾具有一定特殊性，不宜简单套用建设工程垃圾的处理模式，因此，《建筑垃圾规定》作了专章规定，总体上遵循“全市层面形成统一的基本规范，具体操作发挥各区属地优势”的思路。具体规定主要包括：

一是，对于《建筑垃圾规定》中“装修垃圾”的范围，特指无需纳入建筑工程施工许可范围，由个人、单位在装饰装修活动中产生的废弃物，即通常所称的居民装修垃圾和单位零星装修垃圾；二是，建立装修垃圾投放管理责任人制度，对责任人的确定、设置堆放场所、投放要求等作了明确；三是，按照《上海市市容环境卫生管理条例》的规定，明确由市容环境卫生作业服务单位承担装修垃圾清运业务，作业服务单位由各区绿化市容行政管理部门通过招投标方式产生，并与其签订作业服务协议；四是，对装修垃圾处理实行分段管理，即堆放场所至中转分拣场所一段，由装修垃圾投放管理责任人定向交由作业服务单位进行清运；中转分拣场所至消纳场所、资源化利用设施一段，则由区绿化市容行政管理部门组织实施。

装修垃圾清运费的收取方式以及收费标准，是各区实践中普遍碰到的问题。装修垃圾清运费原来实行政府指导价，后被取消，实践中也容易产生因清运费过低导致装修垃圾运输单位偷乱倒的现象。对此，按照“谁产生、谁负责”的原则，《建筑垃圾规定》明确由产生装修垃圾的单位和个人承担装修垃圾清运费，收费标准遵循市场化定价原则；相关行业协会则定期汇总和发布各区的清运收费价格信息，实践中可供参考。对于装修垃圾从中转分拣场所进行分拣再到转运、处置环节的费用，则体现政府应尽职责，由财政资金予以保障。此外，实践中有部分区安排资金对本区装修垃圾处理予以补贴，这一做法今后仍由各区自主决定，《建筑垃圾规定》不作强制性要求。（第五章）

（八）其他修改、完善情况

《建筑垃圾规定》相对于现行《建筑渣土规定》的其他调整还包括：对于规划外消纳场所的备案、核实作了完善；按照市财政局、市物价局的文件规定，取消了原来建筑垃圾运输费、处置费实行政府指导价的规定；从进一步加强监管的角度，将建筑垃圾处理相关单位的失信信息依法纳入公用信用信息平台；对照相关法律、法规、规章，对此次增加的部分行为规范，增设了相应的处罚规定等。此外，对于部分违法行为，《上海市市容环境卫生管理条例》等有关法规已有处罚规定的，《建筑垃圾规定》则不再作重复规定。