杨文悦  刘俊福

在习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略指导下，自党的十八届四中全会以来，随着政府职能的转变，依法行政、用法律手段调解和管理各个领域的活动，成为行政机关法治政府建设的重要任务。完善行政执法工作、规范行政执法行为，对于建设法治政府具有十分重要的意义。

一、行政监督检查权及其行使要求

行政检查，又可称为“行政监督检查”“行政执法检查”，是指行政主体基于行政职权，针对相对人的财产、人身及其遵守法律、法规、规章和执行行政命令、行政处理决定的情况，进行单方面了解的行政行为。据此可知，行政检查的性质与特征是一种单方的、依职权的事实性、基础性行为。

行政检查的种类包括：一般检查和特定检查，全面检查与专项检查，事前、事中和事后检查，对人身的检查和对财物的检查，日常检查和突击检查，整体检查和抽样检查，依职权的检查和受委托检查。

行政检查既可独立存在，又可附属存在。虽其方式、方法具有多样性和灵活性，但具有较强的程序性要求，应当参照行政处罚的执法程序行使，即表明身份、说明理由、提取证据、告知结果以及告知权利。

二、本市市容环境质监监督检查权及其行使的现实困境

上海市行使市容环境监督检查权的行政机关是市市容环境卫生管理部门，即上海市绿化和市容管理局（以下简称“市绿化市容局”）其下属事业单位（以下简称“市质监机构”），受其委托行使具体的市容环境质量监管职能。

根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第三款、《上海市市容环境卫生管理条例》第十六条、第五十条和第五十八条，以及《上海市市容环境卫生责任区管理办法》第二条第一款规定，市绿化市容行政管理部门是本市市容环境卫生责任区工作的主管部门，主要履行以下职责：组织检查、考核各区（县）责任区市容环境卫生状况，本市市容环境质监机构承担对道路、公厕、公共绿地、公共广场等公开场合的市容环境质量状况进行监督检查职责；另外还对垃圾中转码头、垃圾焚烧厂、垃圾中转站等场区和特殊场所进行入场或入室检查。

但在行使过程中，主要面临以下四方面困境。

（一）检查区域难进入

一般情况，行政监督检查执法人员能较为顺利地覆盖检查所有的机动车辆清洗场站等检查区域，但对部分特定责任单位和需要进入封闭居民住宅区检查垃圾清运工作，则存在一定障碍。随着企业和物业管理单位的法治意识不断加强，本市市容环境质监机构在日常行政检查工作中，常遇到许多单位甚至居住小区，拒绝行政检查人员进入，导致行政监督检查工作无法正常开展。

（二）现场检查难深入

随着市场化改革的不断深化，本市市容环境质量监督检查不仅从范围上进一步扩大，监督检查的领域也在不断向专业化管理方向加大、加深、加强。本市市容环境质监机构除了对全市16个区和214个街（镇）的市容环境状况进行监督检查外，根据行政主管部门委托，还对市容环卫保洁企业市场化运作进行监管。实际工作中，本市市容环境质监机构由于“无证检查”，经常被监管对象拒之门外。

（三）违法证据难固定

城市法治化进程的不断推进和市民法治意识的不断增强，要求行政部门要做到依法管理、规范管理。管理要留有痕迹，对违反法规的行为或现象要有记录，有证据才能有主张，开展管理才能有理有据，以理服人。日常检查过程中，如遇到夜市乱设摊造成市容环境脏乱的当事人，在记录对方违法行为，或是劝阻对方即时整改时，常遇到当事人的过激反应或抗拒检查人员记录情况，而检查人员因“无证检查”显得身份尴尬，陷于被动，要想先行取证已然举步维艰，后续落实整改和移交执法更难以实现。

（四）检查与处罚难衔接

本市城市管理执法体制经历了重大改革，市容环境卫生领域行政处罚权相对集中到城管执法部门行使。由于缺乏良好的联动机制，行政检查与行政处罚难以紧密衔接，形成合力。调研表明，一线城管执法人员反映，市容环境问题数量太多，“罚”不过来，觉得管理似“不到位”，然而管理部门却是有言难尽、有苦难诉，甚至有劲难使，穷尽了所有的管理手段，失却了强有力的执法保障，达不到预期的效果。

简而言之，本市市容环境质监机构在与城管分离后，丧失了行政执法证件，或者说在日常的行政检查活动中没有合法的行政执法证件，在很大程度上影响了市容环境质监监督检查工作的顺利进行，也影响了行政检查结果的法律效力和同其他部门后续行政处罚的有效衔接。

三、促进规范本市市容环境质监管理中行使行政监督检查权的对策

通过以上分析，结合现状和现实问题，为促进规范行使本市市容环境质监管理中行政监督检查权，应赋予市绿化市容局在市容环境质量监督检查领域的执法证件，保证其在该领域的行政检查活动具有合法性、规范性和权威性。

1．保证行政检查执法的合法性

市绿化市容局在市容环境质量监督检查领域的行政检查业务一直客观存在，这些业务并不因“无证执法”状态的存在而消失。市绿化市容局的一项法定职责就是负责统一管理市容环境卫生工作，依法对全市市容环境卫生实施监督检查。具体由其所属的市容环境质量监督检查机构履行。因此，行政主体的执法行为必须具有合法性才能具有执法效力，才能基于行政部门的公信力，获得行政相对人的信任。在日常的行政检查活动中，市绿化市容局长期处于执法证件到期未续证执法状态，或者是无证执法状态，这引发了严重的合法行政问题。赋予市绿化市容局执法证件，是十分有必要的，因为持证检查有着明确的法律规范依据。

2．保证行政检查执法的规范性

行政检查工作人员执法行为的规范决定了整个行政检查行为的规范性。完善行政执法工作、规范行政执法行为对于建设法治政府、法治社会有着十分重要的意义。市容环境监督检查部门的职能从狭义的“市容环卫”到广义上的“目力所及范围内，除有明确职能部门管辖外”的“大市容、大环境、大卫生”概念，管理范围不断延伸、管理要求不断严格的现状，就需要具有更加规范的行政检查执法工作。《上海市行政执法证管理办法》第八条指出了需申领《执法证》的范围：“（三）行政检查；（四）需要依法出示执法证件的其他行政执法活动。”市容环境监督检查部门主要是行使行政检查权，应赋予市绿化市容局相关执法人员执法证件，使其在行政检查活动中能使用证件表明身份，从而保证行政检查执法活动的规范性。

3．保证行政检查执法的权威性

市容环境监督检查部门行政检查活动的合法和规范是权威性的体现之一，行政检查执法不仅应当具有实体的执法权限，而且还应当具备执法的程序外观。赋予市容环境监督检查人员执法证件，能够保证行政检查执法的权威性。“持证检查”有利于提高执法效率，保证执法权威。“无证检查”会使被检查者拥有很强的抗辩权，使得执法人员执法难度大大增加，易导致出现执法效率低下的状况。赋予相关执法人员在该领域的执法证件，会使行政检查对象配合检查活动，从而提高行政检查效率，保证执法权威。

为此，经过与市级执法证管理部门的深入、细致的沟通，已经探索为本市市容环境质监监督检查相关执法人员办理行政监督检查类别的执法证件，使其在行政检查活动中能使用证件表明身份，从而保证行政检查执法活动的规范性。同时，这一作法，也为全市此类情况进行了有益的探索，将会取得良好效果。

（作者单位：上海市绿化和市容管理局政策法规处）

（本文由作者供图）