朱 红 朱春玲 张于卉
一、上海市林木种子生产经营许可证管理研究背景
林木种子生产经营实施许可制度是由《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）所规定，该法于2000年颁布施行。2015年11月4日，全国人大常委会第17次会议审议通过了《种子法》的修订草案，于2016年1月1日起施行。
新修订的《种子法》，对林木种子生产经营许可制度的相关内容进行了较大幅度的修改，一是将原来的林木种子生产许可证、林木种子经营许可证合并为林木种子生产经营许可证。二是调整了林木种子生产经营许可证发放的权限。将原由国务院林业主管部门核发的实行选育生产经营相结合的种子企业的生产经营许可证发放权限下放，由省级林业主管部门发放。同时规定了只从事非主要林木种子生产的，不需要办理种子生产经营许可证。三是简化了申请许可证应具备的条件。
作为《种子法》的配套规章，国家林业局对《林木种子生产、经营许可证管理办法》也进行了修订，改为《林木种子生产经营许可证管理办法》，于2016年4月19日发布，6月1日起施行。该办法对从事林木种子生产经营许可的申请、审核、核发和管理等活动进行了较为细致的规定。
正是在这样的背景下，开展了对本市林木种子生产经营许可证管理办法的修订研究。
初冬的纳塔栎（上海君冠栎树基地）
林木良种东方杉培育
纳塔栎大规格容器育苗培育
二、本市林木种子生产经营许可证核发现状
2017年6月~9月，课题组通过文献查阅，赴闵行、松江、浦东新区等具有代表性的区县进行实地查看、走访一线办证人员以及苗圃生产经营者、召开《上海市林木种子生产经营许可证管理办法》修订座谈会、举办《林木种子生产经营许可证管理办法》培训讨论会等方法，对本市林木种子生产经营许可证核发现状和相关苗圃经营情况进行了调查。
1.林木种子生产经营许可证持证率
调查结果显示，截至2016年年底，全市共有面积5亩以上的苗圃3227家，其中持有效期内生产许可证的有142家，有经营许可证的137家。新修订《种子法》实施以后，两证合一，持有效期内生产经营许可证的32家。总体而言，林木种子生产经营许可的持证率不足10%。
持证率低的主要原因是，较多苗圃由于市场供给与需求之间严重不匹配，许多苗木结构性过剩，加之各种成本上升较快，劳动力成本上升尤其显著，苗圃的生产规模、资金、技术力量的缺乏，造成苗木质量不佳，同时信息渠道不畅，这些苗圃基本处于生产经营停滞或经营不善状态，有的亏损比较严重，种苗生产积极性不高。而有些苗圃以囤苗囤地为主，主要目的为拆迁补偿，因此不出苗，生产经营活动也多不具备可持续性。
2．发证机构情况
新《种子法》出台以后，凡是《种子法》规定由生产经营者所在地县级以上地方人民政府林业主管部门核发的许可证，本市由区林业主管部门核发。在管理体制上，本市目前仅有9个区设立区林业主管部门，其他7个区未设林业主管部门。这9个区的林业主管部门，有些在区农委，如松江、宝山、金山、崇明；有些在区绿化市容局，如闵行、奉贤、青浦、嘉定；浦东新区则为区环保市容局。
3．本市良种审定情况
根据新种子法和《林木种子生产经营许可证管理办法》，从事林木良种种子的生产经营由生产经营者所在地县级人民政府林业主管部门审核，省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门核发。林木良种有省级审认定和国家审认定两种，包括其他省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域引种的林木良种，均属于法律规定范围。但是最后一种情形需要引种者将引种品种和区域报所在省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门备案。目前，本市并没有明确备案的机构和程序。本市仅于2013年7月正式成立了上海市林业局林木品种审定委员会。2015年年底，正式启动本市林木品种审定工作。截至目前，共有16个品种通过省级林木良种审认定（认定有效期为五年）。通过国家林木良种审定、认定有效期内并适宜在上海地区推广的林木良种有30个。每年会有增减变化，需定期公布良种目录以供办证人员参考。
三、重点研究问题
根据新颁布实施的《中华人民共和国种子法》以及国家林业局新颁布实施的《林木种子生产经营许可证管理办法》，结合上海的实际情况，在开展调研、听取意见的基础上，我们对本市林木种子生产经营许可证管理办法修订中的若干问题进行了重点研究。
当时，对于国家林业局《林木种子生产经营许可证管理办法》第七条中要求提交的生产用地权属证明和用途证明材料问题，也根据上海的实际情况进行了深入研究，并提出了管理建议。最近因国家林业和草原局2018年第12号公告取消了此项证明材料，《管理规定（建议稿）》中也删除了相关规定。
（一）许可证的核发权限问题
国家对林木种子生产经营许可证实行分级审批核发。根据生产经营种类的不同，分为以下三种情形：
1.市局受理、国家局核发。从事林木种子进出口业务的许可证，由上海市人民政府林业行政主管部门受理审核，国务院林业行政主管部门审批核发。
2.区局受理、市局核发。从事林木良种生产经营和实行选育生产经营相结合的许可证，由生产经营者所在区人民政府林业行政主管部门受理审核，上海市人民政府林业行政主管部门审批核发。
3.区局核发。从事前两项规定以外的其他生产、经营活动的许可证，由生产经营者所在区人民政府林业行政主管部门审批核发。
针对上海市中心城区有7个行政区不设林业行政主管部门的特殊情况，这7个行政区属于上述第2、3种情形的许可证，均由上海市人民政府林业行政主管部门受理并审批核发。
生产经营地点不在同一个行政辖区内，建议在经营所在地林业行政主管部门或者市级林业行政主管部门申请核发许可证。
（二）许可证的批后监管问题
为加强许可证核发的后续监管，在新修订的《管理规定（建议稿）》中提出，区林业行政主管部门应当加强对被许可人的监督检查，规范被许可人的生产经营行为，维护林木种苗市场秩序，并将监督检查的情况立卷、归档。监督检查的主要内容有六个方面：
1.被许可人资质、条件在许可证有效期内是否持续符合核发许可证的有关规定；
2.被许可人是否按照行政许可登记的范围、种类、有效期等从事林木种子生产经营活动；
3.林木种子生产经营业务登记、档案等制度建立情况和执行情况；
4.被许可人生产经营的林木种子质量情况；
5.被许可人执行种苗质量自检、标签、广告情况；
6.其他遵守国家法律、法规、政策的情况。
监督检查不合格的，监督检查机关应出具整改通知书，限期整改，并对整改的情况实施督促检查。发现被许可人确有违法生产经营行为的，应当依法予以查处。
对被许可人的监督检查每年至少进行一次。监督检查的方式主要采用现场监督检查。现场监督检查可以不事先通知被许可人。
核发林木种子生产经营许可证不是最终目的，而是林木种苗行业管理的重要手段，是建立健全规范有序的林木种苗市场的主要抓手。许可证核发后必须强化对被许可人的事中事后监管，建立和完善监督检查制度，督促和指导被许可人按照许可证载明的事项在规定范围内开展生产经营活动。对监督检查中发现的问题，应当按照《种子法》及其配套法规等规定予以处理。
应当建立林木种子生产经营许可证管理制度，对于租赁合同期限与林木种子生产经营许可证有效期不一致的，应当加强监管。如经营场所、生产用地权属发生变化，无法正常开展林木种子生产经营活动，是否可以注销林木种子生产经营许可证，建议结合批后监管措施进一步研究明确。
（作者：朱红，上海市绿化和市容管理局许可处调研员；朱春玲，上海市林业总站副站长；张于卉，上海市林业总站林木种苗科科长。参加《<上海市林木种子生产经营许可证管理办法>修订》课题的还有刘俊福、罗承、林智颖、刘荣杰）
（本文由上海市林业总站供图）