邓建平

2019年3月26日，市级机关工作党委、市建设交通工作党委和市绿化市容局党组召开了中心组联组学习扩大会

垃圾治理问题是特大城市普遍面临的一大难题，垃圾分类是垃圾治理的基础，对实现垃圾“减量化、资源化、无害化”至关重要。上海自1996年就启动了生活垃圾分类工作，2000年成为国家首批生活垃圾分类试点城市；2011年起，连续7年生活垃圾分类减量列入市政府实事项目，出台了一系列政府规章，总体来看，垃圾分类的“上海实践”正在逐步成型。但是，垃圾分类涉及分类投放、分类收集、分类运输、分类中转、分类处置等诸多环节，管理链条较长，目前存在着分类减量的实效不明显、社会发动还不充分、末端设施建设进度不快等问题。

今年1月31日，经市十五届人大二次会议审议，高票通过《上海市生活垃圾管理条例》。2月20日，上海召开生活垃圾分类工作动员大会，有市、区、街镇、村居共约1.3万多人参加了会议，李强书记面向全市发出了垃圾分类动员令。2月21日，全国城市生活垃圾分类工作现场会也在上海举行。可以说，垃圾分类已经进入了全市动员、全民参与、全力以赴、全面冲刺的新阶段。

2019年3月26日，邓建平局长在中心组联组学习扩大会上作报告

中心组联组学习扩大会现场

一、怎样认识垃圾分类的重要意义

（一）垃圾分类是党中央国务院的明确要求。中央对推进垃圾治理态度坚决，党的十八大明确了“五位一体”总体布局，党的十九大明确提出“加强固体废弃物和垃圾处置”。习近平总书记2016年12月在中央财经领导小组第十四次会议上强调，“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”他对上海率先突破期望很高，明确要求北京、上海等城市“向国际水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国做出表率”。去年11月，习近平总书记考察上海时又提出“垃圾分类工作就是新时尚！垃圾综合处理需要全民参与，上海要把这项工作抓紧抓实办好”。2017年3月18日，国务院办公厅印发的《生活垃圾分类制度实施方案》，将上海等46个城市列为重点城市，明确到2020年底前，要基本建成生活垃圾分类处理系统。因此，上海率先实现垃圾分类，是党中央、习近平总书记、国务院的工作要求，是牢固树立“四个意识”、坚决做到“两个维护”的具体体现。

（二）垃圾分类是上海推进生态文明建设和可持续发展的重要举措。上海2035城市总体规划明确建立卓越的全球城市，去年市委又作出提升城市能级和核心竞争力的战略部署，如何在守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线的基础上，推动城市高质量发展。生态文明不仅要求我们要植树造林，增加绿色空间，更要在生产生活中，践行绿色发展。正如李强书记在全市动员大会上指出，“生活垃圾分类，看似小事情，实则大文明。垃圾分类是一件势在必行的事，是一件没有退路的事，是一件引领时尚的事”。上海是2400万常住市民以及大量流动人口赖以生存的城市，半个月的垃圾量就可以堆起一幢金茂大厦。垃圾不分类必然会给生态环境造成很大危害，而分类则可以减少污染，最大限度地实现资源利用，改善生存环境质量，提高城市的品质。因此，垃圾分类与生态文明建设要求一脉相承，是生态文明建设到了一定阶段，不仅要有硬治理，更要有软功夫的新实践。

（三）垃圾分类是推进城市精细化管理，医治“城市病”的迫切要求。垃圾处置是城市管理的重要内容，垃圾处理不善，带来的“脏乱差”“垃圾围城”、安全隐患等等，都是“城市病”的集中体现。按照市委市政府提出的城市精细化管理三年行动计划，垃圾治理也要推行“三全四化”，努力在垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类中转、分类处置中，全面落实“全覆盖、全天候、全过程”，形成“法治化、社会化、标准化、智能化”的管理格局。可以说，垃圾分类的精细度，体现了城市管理的精细度。它是克服“城市病”，推动城市高质量发展的重要途径。

（四）垃圾分类是提升市民文明素养的具体

体现。垃圾分类体现政府治理能力，更体现市民文明素养。它包含了勤俭节约的意识，包含了人与自然和谐的思想，包含了公民自律的行为规范。发达国家、发达城市的城市文明，无一不在垃圾分类上体现出高水准。新的时代，人民对美好生活的向往，除了优美的生态环境外，还有更加文明的价值观念和行为习惯。我们看到社会市民广泛议论垃圾分类、新闻媒体经常报道垃圾分类、志愿者和居民普遍愿意参与垃圾分类公益活动，都证实了这一点。可以说，垃圾分类的新时尚，体现着人民群众品质生活的变革，它所达到的水平，意味着上海这座城市的文明新高度。

二、怎样认识垃圾分类的痛点难点

垃圾分类无法一蹴而就，它是攻坚战，更是持久战。日本、德国等取得今天的成效，也都经历了几十年的努力。主要就在于垃圾分类需要跨过五个关，这绝非轻而易举的一件事。

（一）社会动员关。垃圾分类是城市管理问题，更是社会治理问题。垃圾分类文明习惯的养成，不但要社会的思想共识，还要知行合一，落实到每个人的具体行动中去，这都很不容易。有的人对垃圾分类的好处不了解，认为是政府的事，想做就做，不想做就不做；有的人对如何分类的标准不理解，垃圾随便乱扔；有的人虽然知道分类这件事，但总觉得多一事不如少一事。社会上，倡导的人较多、实践的人偏少，提意见的较多、想办法的偏少，还没有形成普遍的自觉行动。因此，通过全社会发动，把垃圾分类对市民、对子孙后代、对国家的重要意义讲清楚，宣传上要让市民入耳入脑入心，口号要让市民产生共鸣，我思考了几条口号：“垃圾分不清，当心二噁英”“垃圾不分开，臭气阵阵来”“垃圾不分开，污水随地流”“生活垃圾分不好，退休工资涨不高”“生活垃圾分不好，子孙后代没处跑”“向守法公民致敬，为文明市民点赞”等等，努力让市民群众从“要我分”转变为“我要分”，破解垃圾分类中最难的一道关。

（二）分类质量关。源头分类质量差，后续就无法分类利用。源头分类质量不高的原因，主要在于三个方面：一是不知道怎样分。对“可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾”的品种不熟悉。二是随心所欲投放。想什么时候投就什么时候投，想投哪个桶就投哪个桶，没有养成定时定点投放的习惯。而从实践中看来，定时定点分类投放是确保分类质量的关键一招。三是没有约束机制。以往，除了绿色账户等激励措施，刚性约束不够，“谁投放、谁分类，不分类、不收运”的原则落实不到位。今年《条例》出台后，对没有履行分类投放责任的行为明确了罚则，并和信用体系挂钩，有效弥补了这个短板。

（三）分类收运关。“混装混运”是社会诟病特别多的问题，往往会打击居民信心。这里面有企业分类运输能力不足的原因，也有企业看到分类质量不高，索性直接混装降低成本的情况。还有的小区物业驳运环节就混装混运了，不能履行垃圾分类的管理责任。因此，配齐专用车辆，实施各行其道、各有归宿、全程不落地，全面强化干垃圾转运系统，完善湿垃圾中转系统，建设可回收物转运系统，健全有害垃圾中转运输系统，优化建设好“点站场”体系仍然是重要工作。

2019年4月4日，邓建平局长调研金山区生活垃圾分类工作（黄蓉/摄）

（四）处置能力关。上海要有上海的追求，上海的追求就是国际最高标准、最好水平。应按照“回收利用率更高、填埋化比重最低”的要求，推动垃圾分类。但目前，全市运营实际进入生活垃圾处理体系的垃圾总量超过设计能力30%。全市28个末端处置设施正在抓紧推进建设，现阶段的处置能力，离规划的2020年生活垃圾处理能力达到3.28万吨/日、湿垃圾资源化利用能力达到7000吨/日，还有一定差距。设施建设好，资源化产品的推广利用也是短板。假如缺乏标准的指导，就缺乏真正大规模利用的条件。

（五）源头减量关。长远看，垃圾分类的最终成效，还要体现在源头减量上。谁多产出垃圾、或者不分类、或者分类不达标，谁就要付出更大代价，这也是许多垃圾分类城市推崇的通行做法，是源头减量的“不二法则”。但当前，生产者责任延伸制度、生活垃圾处理收费制度等还有待进一步完善。社会方方面面对绿色生产、绿色流通、绿色消费、绿色生活的支持，还缺乏更多的针对性举措，垃圾总量增长的趋势还没有得到有效遏制。

这五个方面，是当前垃圾分类的痛点，也是亟待破解的难点。

三、怎样认识垃圾分类的重点工作

当前，垃圾分类的社会氛围空前浓烈，全市上下十分踊跃，法治保障得到强化，顶层设计基本健全，关键是抓落实抓推进，努力尽早取得更大实效。抓住《上海市生活垃圾管理条例》制定出台的契机，我们将重点推进以下几方面工作：

（一）全面动员社会。垃圾分类的主体是广大居民。引导全民参与很关键。必须强化党建引领。垃圾分类已经纳入了市委“基层社会治理”的重点工作。垃圾分类将依托基层党组织的核心作用，完善党建引领、居民自治、居委协调、物业参与的“四位一体”工作格局，凝聚社区力量，扎实推进工作。党政机关、企事业单位党员也要率先垂范，充分发挥党员组织、动员、发动群众的作用。必须强化教育培训。推动青少年习惯养成，通过“小手牵大手”带动全社会践行垃圾分类。教育部门已经牵头，结合全市中小学“开学第一课”，对全市中小学生普遍开展了一次垃圾分类的宣传教育。对物业管理企业、小区保洁管理人员等一线相关从业人员，抓紧全面开展垃圾分类知识培训。必须强化宣传力度。通过广泛的宣传动员，营造垃圾分类浓厚的氛围。充分发挥工会、妇联、共青团等群团组织作用，结合职工教育、妇女家庭工作、青年志愿者服务等工作，广泛开展垃圾分类宣传，推动垃圾分类“进社区、进村宅、进学校、进医院、进机关、进企业、进公园”。

（二）强化法治引领。增强法治思维，提升法治能力，大力推动学法、懂法、执法、守法。加强垃圾条例宣贯。宣传垃圾条例，做到家喻户晓、人人知晓不分类是违法行为，要受到法律的处罚，贯彻执行市政府办公厅《贯彻<上海市生活垃圾管理条例>推进全程分类体系建设实施意见》，按照“市级统筹、区级组织、街镇落实”的思路，健全生活垃圾分类责任体系，细化市级部门、属地政府和社区管理职责分工，按照梳理明确的49项任务，全面推进落实。强化管理执法联动。健全管执联动机制，加强信息沟通平台建设。管理部门每月至少开展一次湿垃圾资源化利用厂、可回收物集散场的质量检查。城管执法部门对辖区内各级党政机关、企事业单位、以及公共机构和公共场所，开展全覆盖执法检查。对垃圾分类各个环节违法行为，拿出典型执法案例，进行警示教育。完善执法程序，突出单位执法，对居民区执法，管理部门抓好提醒和劝告，执法部门抓好督促整改和处罚。

（三）实现全市覆盖。按照市委市政府“三年计划两年完成”的要求，在2018年全市率先实现在长宁、静安、杨浦、松江、奉贤、崇明6个区和其余各区2个街镇垃圾分类整区域推进的基础上，推进11个示范区建设，并在全市实现生活垃圾分类全覆盖。即：按照全市“五个规范”要求，居住区、单位、公共场所全面实现投放点和垃圾房“容器设施规范、宣传告知规范”，在此基础上，70%以上的居住区和单位实现“居民参与规范、车辆运输规范、处理去向规范”。并提高分类实效，实现全市干垃圾日均控制量不高于21000吨，湿垃圾分类量日均高于5020吨，可回收物回收量日均高于3300吨。

（四）落实全程分类。应勇市长多次在不同场合强调“当下的上海，建设垃圾末端处置设施远比建设一两栋楼来得重要”，全程分类体系中，突出抓好能力建设，强化托底保障。加快提升末端处置能力。去年，我们对垃圾末端处置设施建设采取了差别化政策补贴，以前一年只能开工一两个设施建设项目，去年就有15个项目开工。我们还要继续坚持这个做法，积极推进规划中的28个末端处置设施建设，确保干垃圾和湿垃圾项目2019年实现全部开工。同时，基本建成老港再生能源二期干垃圾项目，以及闵行、松江、浦东等3个湿垃圾项目，到今年年底，干垃圾焚烧处置能力达到1.93万吨/日，湿垃圾资源利用能力达到5050吨/日。完善配套设施。规范家庭用垃圾分类收集容器和驳运工具。实施居住区分类垃圾箱房和分类投放点改造1.7万余个。完成湿垃圾车辆配置900余辆，有害垃圾专用收运车17辆，湿垃圾专用集装箱180只，干湿垃圾车辆全面实现标识规范。在2018年市属集装化设备基本完成改造的基础上，加快区级中转设施的改造，保障分类后干湿垃圾的分类中转需求。基本建成“两网融合”服务体系。到年底建成两网融合服务点8000个、中转站170座，为“垃圾减量、资源增量”提供支撑，并由城投集团托底保障。严格监管五个环节。对分类投放、分类收集、分类运输、分类中转、分类处置采取“科技+管理”，利用物联网、互联网等技术，整合小区垃圾箱房，衔接中转站及末端处置设施建设等智能监控装置、运输车辆GPS、网格化管理等资源，建立全程监控体系。实施公众开放参与制度，通过政府监管、社会参与、群众监督，提高设施运营水平，逐步化解“邻避效应”。

（五）完善政策制度，加快制度配套。围绕《上海市生活垃圾管理条例》加快制度配套，主要包括绿化市容部门制定单位生活垃圾处理费制度、生活垃圾总量控制制度、“不分类、不收运”操作制度等；文化旅游部门制订宾馆一次性用品限制使用目录；农业农村、商务管理等部门制订净菜上市、湿垃圾源头减量等相关标准。完善工作推进。发挥生活垃圾分类工作联席会议作用，合力抓好市、区、街镇、村居四级垃圾分类联席会议制度落实，实施街镇联办及居（村）委每1~2周的垃圾分类工作分析评价制度。强化监督考核，做到楼道有“荣誉榜”、社区有“红黑榜”、街镇有“排名榜”、市区有“绩效榜”。优化政策引导。用好市政府已经制定的末端设施建设补贴政策、循环经济发展扶持政策，增强政策针对性、有效性，发挥“早开工、早得益；早投产、多收益”的激励效应。继续研究生活垃圾焚烧设施的建设投资补贴政策，协同发展改革部门指导各区完善可回收物再生利用等循环经济发展扶持政策，做好湿垃圾资源化利用产品作为有机肥的可行性研究。探索与分类质量相挂钩的垃圾处理费奖惩制度。

（六）推进源头减量。垃圾综合治理的根本是减少产生。抓好生产环节。推动上海的生产企业尤其是大型国企，积极探索、率先采用有利于减少废弃物产生的材料和工艺，如：努力提高产品质量，延长产品使用周期，采用易降解、可循环利用的材料等等，减少垃圾产生，并将由经信委、国资委做督促检查。抓好流通环节。做好产品包装物减量工作。针对当前电商快递包装泛滥的问题，由邮政管理部门加快制定快递业绿色包装标准，促进快递包装物的减量和循环使用。市场监管部门将做好执法检查，督促企业做好流通环节的垃圾减量。抓好消费环节。党政机关、事业单位带头开展绿色办公，减少一次性产品使用。农业部门、商务部门大力推行净菜上市，达到一定规模的农贸市场、标准化菜场按照标准配置湿垃圾就地处理设施。餐饮、宾馆服务企业不主动提供一次性用品，同时鼓励广大市民少用一次性产品。

全面推行生活垃圾分类，任务艰巨、使命光荣。市建设交通工作党委已经印发了《关于建设交通系统在推行生活垃圾分类工作中发挥表率作用的意见》，绿化市容局首先要认真贯彻好这个文件。今天，市级机关工委也组织人员参会。希望各个单位大力支持垃圾分类、全面推进垃圾分类。各单位在自己内部首先要推行垃圾分类；其次，要发动下属单位共同开展垃圾分类；再者，我们希望各单位的党员干部回到家中、回到小区、回到社区，带头开展垃圾分类，积极发动、影响周边的人，共同学习和践行垃圾分类，为提升上海城市文明程度，为提升上海的城市品质，推动上海生态文明建设作出积极贡献。

（本文为邓建平局长在2019年3月26日“市级机关工作党委、市建设交通工作党委和市绿化市容局党组召开的中心组联组学习扩大会上的讲话）

(本文供图/林敬）