发展研究:论欧盟法下废弃物处置领域的国家援助制度
发布时间: 2019年12月25日       来源:绿色上海       【字体:

高羚 张春燕 张远 丁磊


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垃圾处置成为环保难题 


欧盟在废弃物处置领域的国家援助制度已发展成熟。中国目前在废弃物处置领域引入多元投资机制,对废弃物处置领域的补贴不明晰可能会影响市场公平竞争。中国可以借鉴同为大陆法系的欧盟的立法与司法经验,结合国情建立相关制度,促进废弃物处置领域健康发展。

 

一、欧盟国家援助规制制度

欧盟成员国有职责在公共经济利益服务领域实施国家援助,但不合理的国家援助可能会损害欧盟内部市场的统一性,所以,欧盟成员国的国家援助被视为广义上的国家限制竞争行为。欧盟为了对成员国的国家援助行为进行严格审查,创设了国家援助规制机制,确定了国家援助的合法界限。

(一)欧盟实施国家援助规制的理论基础

1.欧盟实施国家援助规制的经济学基础

凯恩斯主义经济学使人们意识到国家干预经济的重要性。市场失灵需要政府干预经济,国家援助是政府干预经济的一种手段。

新自由主义认为政府对经济的干预行为本质上是低效率的,从长远来看必须依靠市场自身的调节能力才能促进经济增长和稳定,所以要对国家援助行为进行规制。

2.欧盟实施国家援助规制的法律基础

《里斯本条约》中《欧盟运作条约》,构成了国家援助规制制度的基本法律框架。规定原则上禁止国家援助,但同时也规定了应当豁免和可以豁免的例外情形。

(二)欧盟国家援助概念

根据《欧盟运作条约》,国家援助是指国家给予特定企业或行业利益,从而扭曲竞争或者存在扭曲竞争的威胁,显著妨碍欧盟内部市场竞争机制运行的行为。

1.国家援助的构成要件

1)国家援助由国家给予或通过国家资源给予只有由国家给予或者通过国家资源给予的措施才能构成国家援助,主要形式包括国家税收优惠、国家对国有企业投资、国家低息贷款、国家担保、国家以低于市场价的价格向企业提供经营所需不动产、国家以高于市场价的价格购买企业产品与服务,以及国家通过补贴消费者等方式间接补贴企业等。

2)有企业获得该资助

欧盟对“企业”采取宽泛的概念界定。若该主体从事经济行为,即向特定市场提供商品或服务以谋利,则该主体在欧盟就可以被认定为国家援助规制法中所指的“企业”。相反,若该主体不以盈利为目的或者是社会福利组织,那么很难被认定为企业。

2.国家援助的豁免

包括具有社会性质、给予消费者个人、并对产品产地没有歧视的援助,对自然灾害或特殊事件造成的损害进行弥补的援助等。

可以豁免的可能与欧盟内部市场相协调的五类国家援助,分别为对结构、经济和社会状况下生活水平异常低或失业严重地区的援助;为了促进符合欧盟共同利益的重大项目的实施或者救济成员国严重扭曲的经济进行的援助;给予特定经济活动或经济区域的、不会对贸易条件产生不利影响以至于违反共同利益的援助;旨在促进文化和遗产保护、不会对贸易条件和欧盟竞争产生不利影响以至于违反共同利益的援助;以及其他欧盟委员会提议、欧盟理事会决议的援助类型。

《欧盟运作条约》规定,原则上禁止欧盟成员国在公共经济利益服务领域提供国家援助,但符合相关条件的公共经济利益服务领域的国家援助,可以获得欧盟反垄断法和国家援助规制法的豁免。

(三)欧盟国家援助规制程序

1.欧盟委员会的国家援助审查

欧盟委员会有义务与成员国合作,对成员国的国家援助体系进行持续审查,并且有义务向成员国推荐符合进步发展或欧盟内部市场功能的国家援助措施。

1)成员国进行国家援助申报

成员国要提前向欧盟委员会申报其国家援助计划和国家援助的修改计划,若欧盟委员会认为该计划与欧盟内部市场不协调,应当立即启动审查程序,相关成员国在欧盟委员会作出最终审查结果之前不能实施其国家援助计划。

2)欧盟委员会对成员国的国家援助计划进行审查、批准和持续监督

若欧盟委员会开始审查后发现一项国家援助与欧盟内部市场不协调或者被滥用,欧盟委员会应当立即决定相关成员国在其规定的时间内废除或改变该国家援助计划。若相关成员国未在规定时间内遵守该项决定,则欧盟委员会或其他利益相关成员国可以直接向欧盟法院提起诉讼。

2.欧盟法院的司法审查

欧盟法院对国家援助的司法审查主要有两种类型,一种是欧盟成员国或公民、法人对欧盟委员会提起的诉讼,起诉理由可以是认为欧盟委员会对国家援助计划的审查结果不合理,认为欧盟委员会不作为,以及因欧盟委员会的不当行为遭受了损失。第二种是欧盟委员会或其他利益相关成员国对提出国家援助计划的成员国提起的诉讼,起诉理由可以是该成员国未遵守国家援助规制法规定的程序。

 

二、欧盟国家援助规制制度在废弃物处置领域中的适用

(一)欧盟国家援助规制法在废弃物处置领域适用的法理依据

国家援助制度属于欧盟竞争法领域,目的在于规制限制竞争行为、维护欧盟内部市场统一,其在废弃物处置领域适用的法理基础同样是规制限制竞争行为。

(二)欧盟国家援助法在废弃物处置领域中的适用要件

欧盟国家援助法在废弃物处置领域的适用具有相应的法理依据,适用于废弃物处置领域的欧盟国家援助法当然也应当符合欧盟国家援助法的适用要件。

(三)废弃物处置领域国家援助的豁免情形

根据《欧盟运作条约》对废弃物处置领域的国家援助如果符合《条约》中法定的豁免情形也应当得到豁免。

 

三、欧盟废弃物处置领域的国家援助案例类型

欧盟委员会有很多案例是关于废弃物处置领域的国家援助制度的,案件的处理结果类型主要有三种,即判决该计划与欧盟内部市场不协调、需进一步审查是否构成国家援助;判决该计划虽构成国家援助但符合豁免条件;以及判决该计划构成国家援助且不符合豁免条件、需要恢复到给予国家援助前的状态。

 

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垃圾正在毁坏地球生态圈


四、对中国废弃物处置领域国家援助的启示

(一)中国实施国家援助规制的目标

1.协调竞争政策和产业政策的关系

欧盟国家援助规制法表明了欧盟竞争政策优先的原则。在中国国内,对一项影响或可能影响公平竞争的国家援助进行规制,实际上是对竞争政策和产业政策的平衡。因为市场具有缺陷,只依靠市场不能从整体上提高产业的经济效益,所以需要建立合理的国家援助规制制度。

2.维护中国在国际贸易中的地位

中国的《反垄断法》确立了中国建立国家援助监管制度的法律依据。不论是欧盟还是中国,如果其对企业实施的援助不受控制,这将不仅妨碍欧盟和中国各自内部的竞争和贸易,而且将影响欧盟与中国之间的竞争和贸易。建立中国的国家援助规制制度是中国在国际贸易中继续发展的关键一步。

(二)中国废弃物处置领域实施国家援助规制的必要性

1.废弃物处置趋商业化模式存在竞争

中国在“十三五”规划中提到要建立“政府引导、社会参与、市场运作”的多元化投资机制,加快PPP模式在生活垃圾处理领域的应用。鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式,通过公开招标引入专业化服务公司。推动建设一批以企业为主导的生活垃圾资源化产业技术创新战略联盟及技术研发基地,提升分类回收和处理水平。允许社会资本参与废弃物处置,意味着废弃物处置领域已经成为一个竞争市场。

2.废弃物处置补贴不明晰可能破坏公平竞争

“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中提到“十三五”期间,全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资约2518.4亿元,重点支持采用焚烧等资源化处理技术的设施和贫困地区处理设施建设,以划拨方式供应建设用地。

《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》中提到按照污染者付费原则,完善垃圾处理收费制度。发挥中央基建投资引导带动作用,采取投资补助、贷款贴息等方式,支持相关城市建设生活垃圾分类收运处理设施。

对废弃物处置企业的国家援助,目前只有各省、直辖市计划进行投资的总额,并没有中央进行监督实施的机制。这种先有投资资金总额,后有具体投资规划的方式,很容易产生破坏市场公平竞争的国家援助。

(三)对中国相关制度制定的借鉴意义

1.废弃物处置制度

德国废弃物处置领域采取公营和私营相结合的“二元化”处置机制,一方面,产品生产商依据“污染者付费原则”,必须承担处置清理其自身所产生的废弃物的义务,另一方面,市镇社区作为公法处置者,应依据“公共服务原则”处置清理由私人家庭产生的废弃物。

中国可以借鉴德国二元化处置机制构建公营和私营相结合的废弃物处置制度。第一,可以创设国有废弃物处置企业;第二,可以通过财政补贴、税收优惠、特许经营等国家援助措施激励企业进入废弃物处置领域;第三,政府可以定向采购废弃物处置企业的服务,再提供给大众。

2.废弃物处置领域国家援助审查制度

欧盟国家援助采取原则禁止、审查批准的审查制度,先由成员国制定国家援助计划向欧盟委员会申报,欧盟委员会审查批准后才能执行。

目前中国的废弃物处置领域已呈现市场化趋势,但仍处于初步发展阶段,政府支持是必不可少的,但这又与市场经济公平竞争的要求相矛盾,所以要对国家援助进行规制。中国中央政府可以借鉴欧盟对成员国的监督机制。地方政府对本区域企业的国家援助计划要事先申报中央政府,中央政府进行审查、批准和持续监督。

3.废弃物处置领域国家援助司法制度

在欧盟,成员国、受益企业或者受益企业的竞争对手,可以欧盟委员会为被告向欧盟法院提起国家援助诉讼。成员国不遵守条约规定时,欧盟委员会和其他成员国可以该成员国为被告向欧盟法院提出国家援助诉讼。

中国目前没有规制国家补贴、税收优惠等国家援助措施的司法制度,在成套的法治体系建立起来之前,可以通过行政复议和行政诉讼的方式为国家援助规制制度提供司法审查机制,与中央政府的事前审查机制相配套。

4.立法

中国目前与废弃物处置相关的立法有《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》以及《中华人民共和国环境保护税法》,但其中都没有对国家援助措施的规范条款。为了保障中国废弃物处置领域国家援助制度的顺利进行,中国可以借鉴欧盟国家援助规制法对国家援助规制专门立法,以确保中央政府的事前审查制度和司法审查机制有具体的法律依据。

 

(作者上海市浦东新区人民法院法官助理)

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