马波

 

市绿化市容局顾晓君副局长在金山区林地现场指导禁猎区建设工作

 

为加强本市生态文明建设与野生动物保护工作，加大对非法猎捕野生动物的打击力度，保护生物多样性与野生动物资源。市绿化市容局的相关部门在对基层单位调研走访，与有关专家、业内人士多次交流后，完成了推进上海市全域划定为陆生野生动物禁猎区的可行性研究。

一、禁猎区划设的依据和作用

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第12条及《上海市实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》第10条等规定，划定野生动物禁猎区是目前我国保护野生动物资源最为有效的措施手段之一。根据最高人民法院相关司法解释规定，野生动物禁猎区划定后，违反狩猎法规，在禁猎区或者使用禁用的工具、方法狩猎的行为，将有可能触犯刑法。因此，划定野生动物禁猎区，将有效震慑非法猎捕等破坏野生动物资源的违法行为。

二、设立全域禁猎区的必要性

一是上海有丰富的野生动植物资源，在长江流域生态保护工作中地位特殊。上海虽然是一个城市化程度较高的大城市，人口密集，但由于地处中纬度季风区，气候温暖、四季分明、雨量充沛，江海交汇的特殊地理位置孕育了广阔的湿地资源和丰富的野生动物资源。上海是东北亚鹤类迁徙路线，东亚雁鸭类迁徙路线，东亚-澳大利西亚鸻鹬类迁徙路线的重要中转站和越冬场，世界自然基金会（WWF）将长江河口与东海形成的“T”型结合部列为具有国际意义的生态敏感地区和全球湿地生物多样性保护238个热点地区之一。根据本市资源调查数据，结合上海的历史记录，上海地区分布有哺乳动物44种、鸟类500种（包括亚种）、两栖类15种、爬行类37种，其中属于国家重点保护动物的有84种，地方重点保护动物46种，属于《中日候鸟保护协定》的鸟类185种，属于《中澳候鸟保护协定》的鸟类56种。保护好上海的野生动物资源是本市生态文明建设的重要内容，对于维护生态平衡，改善生态状况，实现人与自然的和谐具有十分重要的意义。上海中心城区亦有较高的生物多样性，根据调查中心城区（外环以内及外环边缘的公园绿地）陆生脊椎野生动物的基本情况和分布规律，共记录到陆生脊椎野生动物25目73科257种，包括两栖类1目4科6种、爬行类1目3科4种、鸟类18目57科237种、兽类5目9科10种，需要加强全市范围内的野生动物保护。

二是非法捕猎野生动物在重点区域顽固存在，非法捕猎、食用野生动物存在严重的生物安全风险。近年来，我局组织野生动物保护志愿者开展反盗猎巡护工作。通过对三年志愿者巡护工作的总结，目前我市郊区非法张网捕鸟现象仍比较严重，有49个村存在鸟网数量集中（单次超过30张）、危害严重（死亡鸟类超过20只）、顽固反复出现（累计拆除鸟网超过100张）的现象。我们查处的一些非法捕猎案件中，违法者使用猎夹、毒药、电击等方式捕猎，有较大公共安全风险。违法者在非法捕猎、经营和食用野生动物过程中可能感染病毒、寄生虫，散播疫病，存在严重的生物安全风险。非法捕猎和食用野生动物危害严重，但由于违法手段隐蔽，行政执法调查手段有限，执法强制力不足，依靠有限的巡查和行政执法手段难以遏制非法捕猎和食用野生动物乱象。为强化源头治理、扩大宣传力度、加大刑事打击力度，需要尽快扩大禁猎区的覆盖范围。

三是野生动物保护工作是生态文明建设的重要指标，是上海建设生态之城的重要抓手之一。市委书记李强在崇明考察时提到：“衡量生态环境好不好，就是要看鸟的翅膀往哪里飞、鱼的尾巴往哪儿游。”野生动物是自然生态系统的重要组成部分，对于维持生态系统结构稳定、维护生态平衡具有重要作用。野生动物保护是一项社会公益性事业，保护好野生动物资源对改善生态环境、推进生态文明、确保重要产业的可持续发展及维护公共健康具有重要意义。特别是在建设生态文明和发展现代林业的新形势下，保护好野生动物，建设禁猎区，扩大动物受保护区域，发挥野生动物良好的生态、产业和文化功能是生态文明建设对野生动物保护工作的本质要求。上海作为长江经济带发展的排头兵，实施全域禁猎对长江流域生物多样性保护和长三角一体化绿色发展有良好的示范带头作用。

三、禁猎区建设的进展和成效

近年来，本市先后建立了多个野生动物禁猎区，开展了禁猎区法制建设。

一是本市野生动物禁猎区划设的基本情况。《上海市实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》第10条规定，“禁猎区的划定，由区、县野生动物保护机构提出，经区、县人民政府批准后公布”。2007年，原南汇区政府正式公告宣布建立本市第一个野生动物禁猎区——南汇东滩野生动物禁猎区。2011年，奉贤区政府宣布奉贤区全区禁猎，2016年，崇明区政府宣布建立崇明野生动物禁猎区。近期，青浦、金山、松江等区正在积极推动设立野生动物禁猎区，浦东新区在南汇东滩禁猎基础上推进全区禁猎。

二是本市野生动物禁猎区工作实效情况。以崇明野生动物禁猎区为例，2016年11月21日，崇明区政府宣布全区域禁猎野生动物。自禁猎区成立以来，崇明区查处的非法捕猎案件数量明显上升，两年累计办理非法狩猎刑事案件17件，行政案件5件。禁猎区的建立提高了非法捕猎者和非法经营者的违法成本，有效遏制了区域内非法张网捕鸟行为，一举改变了崇明捕鸟、食鸟的不良风气，有力支持崇明的世界级生态岛建设。此外，从南汇东滩和奉贤禁猎区的工作实效来看，禁猎区的划设确实是加强区域野生动物资源保护的有力措施和手段。

三是《上海市崇明禁猎区管理规定》的制定和落实情况。为助力崇明世界级生态岛建设，运用法治思维和法治方式将崇明岛打造成为鸟类的天堂和候鸟天然博物馆，按照市人大常委会《关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》和市政府《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》要求，2017年以来，市绿化市容局会同相关部门全力推进生态岛建设法制保障“1+X”制度体系建设，制定了《上海市崇明禁猎区管理规定》。该规定已经市政府同意发布并于2018年5月15日正式生效。《上海市崇明禁猎区管理规定》对崇明野生动物禁猎区管理的部门责任、巡护管理、经费保障等做了具体要求，增加了对食用非重点保护野生动物的行政处罚，同时该规定第23条中明确本市其它野生动物禁猎区可参照本规定执行。《上海市崇明禁猎区管理规定》生效以来保护成效明显，2018年市绿化市容局与崇明区政府联合申报的禁猎区法制建设项目获全市依法行政示范项目。

综上所述，本市现有野生动物禁猎区建设工作成效较为显著，有力保障了城市生物安全和生态安全，在全市范围内推进野生动物禁猎工作很有必要。但是，根据《上海市实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》规定，野生动物禁猎区划定工作为区级政府的事权，由区级政府根据各区实际情况设立并宣布禁猎区域，有利于地方政府提高对野生动物保护和禁猎工作的重视，能更好地提高区一级政府相关部门的主观能动性。因此，短期内可以考虑逐个区推动设立野生动物禁猎区，在全市逐步增加野生动物禁猎范围，为全市禁猎积累经验、夯实基础。

四、下一步加强保护工作计划

一是以地方法规修订为契机，全力推进本市野生动物禁猎区建设。2017年元旦，新修订的《野生动物保护法》正式实施。为完善地方法规的相关规定，2019年，市绿化市容局启动《上海市实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》修订的前期调研工作。在调研过程中，我们明确了将全市域禁猎写入地方性法规的目标，并进一步研究禁猎区建设的具体政策规定。

二是继续加强执法，严厉打击非法捕猎野生动物的违法行为。在前期工作基础上，继续发挥部门联席会议机制的重要作用，积极协同公安、边防、农业、市场监管等相关职能部门联合打击非法捕猎和经营利用野生动物及其制品的行为，持续形成高压态势。此外，我们还将持续支持全市各禁猎区的保护能力建设，探索通过设置禁猎警示标识、布设监控、使用无人机巡查等手段，提升禁猎区管理能级。

三是继续开展监测巡护，及时掌握本市野生动物资源变化情况。继续做好“水鸟同步调查”“中心城区公园绿地野生动物多样性调查”“高校校园生物多样性调查”“城市综合物种指数专项监测”等资源监测工作，及时掌握本市野生动物资源变化情况。此外，市绿化市容局将继续开展志愿者巡护项目，依托社会力量，形成治理合力。通过加强项目成果总结，为后续全市野生动物禁猎措施的提出，积累必要的数据资料。

四是加强普法宣传，继续营造良好的舆论氛围。下一步，我们将继续利用“爱鸟周”“世界野生动植物日”和“野生动物保护月”等品牌宣传活动，加大野生动物禁猎区的普法宣传力度。我们联合上海铁路运输检察院形成野生动物保护生态修复制度的备忘录，未来将加强禁猎宣传和相关案例宣传方面的合作。通过不断加强普法宣传力度在全社会形成良好的野生动物保护舆论氛围，为本市生态文明建设做出应有贡献。

 

（作者单位：上海市绿化和市容管理局执法稽查处）

（本文由作者供图）