刘雨邑 薛程 汤臣栋

崇明东滩保护区

 

自然保护地指国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等一系列保护形式，是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。党中央、国务院高度重视自然保护地体系建设，将构建科学合理的自然保护地体系作为生态文明制度建设的重要内容。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号）（以下简称《指导意见》），对今后一个阶段我国自然保护地建设的指导思想、基本原则、总体目标和任务进行了部署，开启了我国自然保护地全面深化改革的新征程。结合中央和本市自然保护地全面深化改革的重大实际，特别是自然保护地优化整合等突出问题，我们组成了工作小组，通过实地走访、座谈、比较研究等多种形式，重点调研了本市自然保护地的基本情况。通过对现状的分析，查找自然保护地深化改革中存在的问题，厘清了本市自然保护地体系建设中面临的问题和应该采取的主要对策。

一、本市自然保护地的基本情况

党的十八大以来，为了解决长期存在于我国自然保护地建设和发展中存在的困难和问题，党中央开展了一系列的重大改革和顶层设计。党的十八届三中全会提出建立国家公园体制；党的十九大进一步提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。按照《指导意见》，我国自然保护地主要分为国家公园、自然保护区和自然公园三大类型，其中自然公园包括森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园等。在2018年党和国家机构改革中，党中央、国务院将所有自然保护地职责都划归国家林业和草原局统一管理。相对应的，本市在机构改革中对自然保护地的统一管理职责也进行了相应调整，将本市自然保护地的管理职责统一划转给上海市绿化和市容管理局（上海市林业局）。

1991年，本市第一个自然保护区——金山三岛海洋生态自然保护区建立，实现了上海自然保护区建设历史上零的突破，也标志着上海更加注重经济社会发展和生态环境保护的统筹协调。经过近30年的发展建设，本市自然保护事业在“寸土寸金”的上海实现平稳发展，取得了一定成效，较好地支撑了上海生态之城的建设和可持续发展。据统计，本市目前有各类自然保护地11处，其中自然保护区4处、森林公园4处、地质公园1处、湿地公园2处，总面积约1155平方公里（已去除重叠面积），占陆域国土面积比例达16.9%（分母为上海陆域范围6833平方公里）。一方面，这些自然保护地覆盖了上海绝大多数重要的自然生态系统和野生动物重要栖息地，本市典型的生态系统和80%以上的野生动植物种群生活在上述空间内，维持着本市国土生态安全，对实现本市生态优先、绿色发展具有十分重要的、不可替代的意义。另一方面，这些自然保护地大部分分布在长江口和杭州湾区域，受人类干扰活动影响大，生态系统极其复杂、脆弱和敏感，实现“山水林田湖草”生命共同体治理挑战极大，系统性、整体性保护要求高。同时，这些自然保护地承载的99%左右的自然空间都已划入生态保护红线，将受到最严格制度和最严密法制的保护，需要按照新时代全面深化改革的要求加强保护和管理。

上海市自然保护地现状图

 

当前，学习贯彻落实《指导意见》是本市绿化和市容系统一项新的重大任务。如何高质量建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，建立自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式，建设健康、稳定、高效的自然生态系统是摆在我们面前急需破题的工作，事关生态文明体制总体改革。

每年春秋，大量的黑尾塍鹬在崇明东滩保护区内停歇

 

二、本市深化自然保护地体系改革中存在的问题

近年来，本市自然保护地在各级政府的重视下，取得了一定成绩，自然保护地总体建设和管理水平处在国家前列，部分自然保护地的若干领域工作在世界范围内具有一定的影响力。但随着中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局持续推进，本市自然保护地距离新时代生态文明建设要求，以及贯彻落实习近平生态文明思想方面还有不少差距，无法满足新时代人民群众对优美生态环境、优良生态产品和优质生态服务的需要。存在主要问题如下：

（一）部分自然保护地存在交叉重叠设置现象

经统计，本市11个自然保护地中，就有4个自然保护地存在交叉重叠现象。比如长江口中华鲟自然保护区和崇明东滩鸟类国家级自然保护区的范围重叠超过80%；又如，上海崇明岛国家地质公园包括崇明东滩鸟类国家级自然保护区、崇明西沙国家湿地公园。在崇明岛及其周边区域就存在着自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园等4种保护形式。交叉重叠的自然保护地，模糊了自然保护对象，对生态系统原真性、完整性保护造成了一定的影响，而且该重叠导致一块区域归属于不同部门进行管理，造成多头管理，难以形成自然保护合力。

（二）管理体系尚不完善

按照党中央、国务院对党和国家机构改革统一部署，本市在机构改革中对自然保护地的职责也进行了相应调整，将原属于市级海洋、环保、农业、规土部门的自然保护区、地质公园市级管理权划归上海市绿化和市容管理局（上海市林业局），但区级层面改革尚未全部到位，金山三岛海洋生态自然保护区仍由金山区海洋局（水务局）进行直接管理。在11块自然保护地中，部分自然保护地仍没有设立专门机构。如金山三岛自然保护区由上海市金山区海洋海塘管理所管理，崇明岛国家地质公园没有建立管理机构。长江口中华鲟自然保护区在转隶过程中，仅有编制的转移，绝大部分人员、资料、管护设施不转移。从市级和区级层面来看，自然保护地的多头管理现象仍存在。

（三）空间布局尚不平衡

目前，本市的自然保护地体系在空间布局方面存在三个主要问题。一是东西发展不平衡。现有自然保护地大部分集中在东部的崇明岛和周边区域，且大部分布局在长江口和东海水域中，西部生态环境良好的青西淀山湖等生态系统、松江的九山十二峰区域存在保护空缺，或保护的形式和层次较低，难以实现生态系统完整性、系统性保护目标；二是自然保护地体系覆盖不全面。南汇东滩、崇明北湖等重要生态环境区域，目前还没有建立任何形式的自然保护地类型，虽然社会各方面高度关注，上述区域的生物多样性富集、自然生态保护价值也很高，但是自然保护地的建立困难重重，以生态优先为发展导向的绿色发展理念贯彻落实还需进一步提升；三是绝大部分自然保护地多位于远郊区，而且都位于水域中，一方面为实施保护修复工作增加了难度，另一方面，这些自然保护地无法直接为广大市民提供优良的生态产品和优质的生态服务，始终暴露在高强度的人类干扰作业活动中，人民群众对优美生态环境的获得感不强。

三、问题产生的原因分析

（一）要素式管理带来条块割裂

我国对于自然资源的管理基本属于要素式管理体制。作为生态系统要素的土地、水、植被、野生动物等分别由不同的管理机构来管理，不同部门间在自然保护地保护、利用、管理方面的目标不同、利益不同、管控措施也不同，很容易产生矛盾冲突。这直接造成了一块区域，因为是鱼类洄游通道，而被列入水产种质资源保护区；同时又是鸟类栖息地，而被列入自然保护区；同时该区域内还存在潮沟发育等地质遗迹，被列入了地质公园。在实际管理时，管鱼的人不管鸟，管草的人不管鱼，造成了管理行为互相矛盾，难以协调。自然生态系统内各个要素是密不可分的整体，互相影响、互相制约，分而治之的管理模式，无视生态系统整体性、系统性，破坏了生态过程完整性，不利于自然保护地的管理和保护。

（二）对自然保护地体系建设认识不够

党的十九大报告明确提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。而在实际操作中，自然保护地建设体制机制尚不完善，研究还不够深入，地方各级政府对自然保护地体系建设在推动高质量发展中的重要性、紧迫性认识还不深入，对一些问题的认识还停留在表面。在机构改革过程中，没有严格按照要求开展自然保护地管理体系的改革，对自然保护地事业的长远发展产生了一定的影响。

工作人员正在野外监测

 

（三）自然保护和经济社会发展矛盾仍存在

由于自然保护地的设立需要占用大量空间，且设立后受到严格的法律法规约束，在一些地方被认为是妨碍了地方经济发展。为了完成指标考核，划设的自然保护地仅仅当作是任务，没有当作一项事业融入到经济社会发展大局中。这显然与习近平总书记强调的“绿水青山就是金山银山”的理念不符合。某些地方甚至不知道如何将自然保护地等“绿水青山”的生态优势转化为发展优势，实现人与自然和谐共生的发展。

四、解决问题的对策建议和相关措施

（一）着力推进自然保护地优化整合工作

要充分认识到山水林田湖草是一个生命共同体，按照《指导意见》要求，对本市现有的自然保护地进行适度优化整合。一是要着眼于解决自然保护地交叉重叠等问题，积极响应长江大保护国家战略，联合江苏省，充分利用现有的上海崇明东滩鸟类、长江口中华鲟自然保护区、长江刀鲚种质资源保护区以及江苏启东长江口北支省级自然保护区等丰富的自然保护地资源，积极研究建立“长江口国家公园”的可行性，助力长三角更高质量一体化发展，推进长江经济带协同绿色发展。二是归并优化部分自然保护地，撤销崇明岛国家地质公园，将地质公园中的重叠部分分别纳入崇明东滩国家级自然保护区和西沙国家湿地公园中，打破因资源分类造成的条块割裂局面，实现对自然生态系统的整体保护。

（二）认真落实自然保护地勘界定标和“三区变两区”工作

在自然保护地优化整合基础上，按照国家有关自然保护地全面深化改革的精神，适时开展自然保护区范围调整和功能区调整工作。按照“总面积不减少”“核心区面积不减少”的原则，对部分自然保护区边界和功能区进行核定和调整，将自然保护区原核心区、缓冲区和实验区调整为核心保护区和一般控制区，最大限度保证自然保护地生态系统的完整性。参照自然保护区，开展湿地公园、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区等自然保护地范围的调整工作，消除历史上技术落后、坐标系转换等带来的误差，重新勘定落实所有自然保护地边界范围和功能分区。调整完成后，在自然保护地区域开展勘界定标工作，按照统一标准设立界标、警示牌，便于后续科学依法管理。

（三）加强自然保护地规划研究，划建一批新的自然保护地

抓住本市生态空间专项规划和“十四五”规划编制契机，开展自然保护地规划研究，进一步完善本市自然保护地体系。在南汇东滩退化湿地区域探索建设湿地公园。在崇明北湖湿地、青浦大莲湖湿地等区域建设“市级湿地公园”。在长三角一体化国家战略背景下，积极与江苏苏州、浙江嘉兴等地区进行沟通协调，构建“长三角湿地保护一体化示范区”，整合跨省市、跨地区的湿地保护力量，对淀山湖乃至整个太湖流域开展联合湿地保护行动，构建一体化的联合保护机制，在发展经济的同时，实现更高质量的绿色发展。尊重自然格局，依托现有河湖水道脉络等优化城市空间布局形态，做到产城融合，湿地入城，保留江南水乡特色，充分利用太湖流域、淀山湖区域河湖密布、河网纵横的自然禀赋，推动青浦区申报“国际湿地城市”，进一步创新和丰富上海自然保护地形式，完善自然保护地布局。在市区黄浦江、苏州河沿岸，结合“世界级会客厅”建设，因地制宜建设一批近自然湿地，设立“湿地多用途管控区”，在提升沿江沿河景观的同时，实现湿地生态服务功能最大化，丰富自然保护地形式，为市民群众走进自然，亲近自然提供基础生态空间。

（四）加大自然保护地法制建设和科学研究支撑力度

组织有关方面力量，按照中央部署和要求，积极开展自然保护地立法前期调研，研究分析自然保护地实际管理中面临的体制机制和保护管理模式等问题，创新自然保护地保护管理新方式，推进自然保护地自然资源资产确权登记，实行自然保护地差别化管控，通过有效立法，规范自然保护地各有关部门以及社会有关方面的责任和义务，鼓励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展，探索自然保护地公益治理、社区治理、共同治理等保护方式，切实保护好自然保护地，促进上海更可持续的发展。同时，建议在做好全市湿地资源年度监测的基础上，全面布局自然保护地生态定位监测站建设。进一步加强与国内外各大高校、科研机构、湿地组织的合作交流，积极引进国内外先进的自然保护地保护技术和经验，为上海市的自然保护地工作提供强有力的科技支撑。

 

（作者：刘雨邑 上海市绿化和市容管理局野生动植物保护处；薛程 上海市绿化和市容管理局野生动植物保护处副处长；汤臣栋 上海市绿化和市容管理局副局长）

（本文供图/刘雨邑）