都市型林业职工思想文化建设研究课题组

2019年8月23日，市绿化市容局宣传处处长、《都市型林业职工思想文化建设研究》课题组负责人朱锦带领课题组成员前往奉贤区林业站调研（曹恺/供图）

 

根据中国林业职工思想政治研究会研究课题立项批复，上海市绿化和市容管理局(上海市林业局)以“都市型林业职工思想文化建设研究”为题，会同上海市林学会，组织上海市林业总站和上海市公共绿地建设事务中心参与课题，成立调研工作组，以调研问卷、实地访谈、召开座谈会以及外省市考察等多种形式，对本市涉林单位林业职工开展详细调研。相关调研得到了中国林业职工思想政治研究会的指导和大力支持，现就都市型林业职工队伍思想文化建设的基本情况及对策建议梳理如下：

一、都市型林业及特点

（一）都市型林业的内涵

1959年，美国学者欧文·霍克在《预测芝加哥区的经济活动》中提出：在都市周边地区和城市楔形农田上进行绿地建设和发展园艺、林果业以保护城市环境，提出了城市发展与林业和农业并重的理念。20世纪80年代，都市林业概念被介绍到我国，经由我国学者研究，其内涵不断丰富。1999年，谢朝柱等专家认为：都市林业是城市持续发展的必然，城市与文明同在，城市与自然生态共存，城市是一个特殊的生态系统。2011年，陈伟等专家的观点是：都市林业是生态、绿色、富民、科技、服务型林业。2015年，王慧敏等专家则认为：都市林业是生态文明建设、宜居城市建设、城乡统筹发展的三维结合，是人类的“精神家园”。

都市型林业是指在都市及都市周边区域内进行的林业活动，主体是以城市森林培育、经营和管理为核心和重点的生产部门。从客体种类上看，包括通道林、防护林、水源涵养林、经济林等林地，还包括森林公园、郊野公园等类别，兼具生态、经济、社会功能。

（二）都市型林业的特征

都市型林业除了具有林业行业普遍特征外，还存在自身特殊性，主要表现在以下几个方面：

1.社会效益更加突出

森林作为陆地生态系统的主体，在都市生态文明建设中具有无可替代的作用。除经济林带来的直接经济效益外，还具有涵养水源、净化空气、释放负氧离子等生态效益，同时，都市型林业还具有康养休闲、旅游观光、文化教育、运动科普等方面的社会效益。

2.生态脆弱更需保护

都市及都市周边区域人员密集、土地紧缺、产业集聚，发展都市林业不仅受限于自然资源不足和用工成本增加等客观因素，还容易受到城市规划和土地开发等人为因素影响，加上毁林占绿现象时有发生，生态环境相对脆弱。

3.公众参与度更高

一方面，都市型林业为人们提供了良好的生态环境和适宜的人居环境，社会公众是都市型林业建设成果的享有者；另一方面，都市型林业的可持续发展有赖于人们的环保意识和参与自觉，良好的生态环境和发达的生态文明的基础调动了公众广泛参与的积极性。

4.系统建设更为复杂

都市型林业建设是一项长期、系统的生态工程，经济效益显示度低，生态效益也是逐步释放，一次投资多年维护，且建设受到造林用地有限、生态环境脆弱、人为影响严重等多种因素制约，建设情况复杂。各地区也是因地制宜探索都市型林业建设，如北京建立了三种发展模式：林下经济融合模式、山区“生态林业带+运动休闲”发展模式、森林公园发展模式等。

5.生态氛围更趋良好

随着人民对美好生活需要的日益增长，远离自然的都市人亲近自然、渴望自然的愿望也愈发强烈，而都市型林业正好为他们提供了生态、文化、科学、教育、旅游、休闲、康养等多种兼具自然和人文属性的产品，可以充分满足人们的多方面需求。

（三）上海都市型林业特色上海林业属于典型的都市型林业，相较于全国其他发展都市林业的城市，有两个显著特点：

1.行业地位相对较低

据统计，2018年上海市生产总值32679.87亿元，全年全市实现农业总产值282.48亿元，相当于全市生产总值的比例仅约为0.86%，而林业方面的产值占其中30%左右。本市林业与全国同等城市相比也存在较大差距，按其在生产总值的占比估算可能是全国省会城市中最低之一。

2.土地矛盾尤为突出

上海是我国大陆地区城市化水平最高（89%）和人口密度最大（3809人/平方公里）的特大型城市，处在平原地区，基本没有山岭，林业资源较为稀缺，林地与农地（耕地），林地与绿地等杂糅不清，难以区分，林业建设用地主要依靠农地流转，土地矛盾较为突出，建林任务难度很大。

二、都市型林业职工情况

（一）林业职工概念

林业职工，是指除国家机关事业单位外，从事森林培育、森林保护、森林经营，充分发挥林业六大职能（政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广、社会化服务）并在基层一线的工作人员。

（二）上海林业职工基本情况

本市林业主要涉及城区公园绿地、外环林带、水源涵养林、通道林、沿海防护林、污染隔离林、郊区生态片林、森林公园等部门。林业职工的种类比较复杂，从工作范围看主要有：乡镇林业站职工（369人）、林业养护社职工（8155人）、国有林业转制企业（包括各类森林公园）职工（781人）、林业（绿化企业）专业养护公司（1054人）、经济果林专业合作社职工（53718），以及各类果树研究所（76人），总数约6.5万人。

从年龄结构看，年龄普遍偏大。一线林业职工普遍集中在51岁以上，以当地的失地农民和农村富余劳动力为主，只掌握简单的养护技能。

从文化程度看，学历普遍偏低。总数6.5万人中，高学历人才占比较少，超过一半的林业职工学历处于高中、中专以下，而且越是一线的农民学历越低。

从职称结构看，职称集中在少数专业公司。大部分职工没有职称，高级职称的人数才占总数的0.05%，一线的人员职称晋升难度较大。

三、都市型林业职工思想文化工作现状分析

（一）思想文化工作取得一定成效

近年来，本市林业单位深入贯彻中央、市委市政府关于加快推进生态文明建设有关要求，紧紧围绕“十三五”规划工作目标，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，干部职工齐心协力，认真履职，攻坚克难，全面完成工作任务，并在强化资源管护、加强有害生物防控、推动林业产业发展，以及推进思想文化建设工作方面都取得了一定的进展和突破。

1.思想教育深入，道德实践丰富

各单位均能积极宣传中国特色社会主义理论体系学习，强化领导、精心部署、狠抓落实。紧扣实情，开展学习十九大精神和习近平总书记讲话精神，全面推进创建“三型”党组织、“两学一做”等教育实践活动。以党支部为核心，组织多层次、多形式的学习活动，员工广泛参与。积极开展以社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设为主要内容的道德实践活动。主动与社区、郊区结对共建，帮助社区排忧解难。

2.践行社会责任，公众评价优良

在加强职工思想道德教育中，强化职工的职业道德教育，在开展技术业务工作及其他活动中，讲信誉、讲信用、做到规范有序、取信于民，以严格的劳动纪律和劳动规范约束职工的行为，做“诚信职工”。据问卷和现场走访调查，员工对本单位诚信情况较为满意。弘扬志愿服务理念，建立各类志愿服务队伍，完善志愿服务工作制度，组织志愿服务培训，推选志愿服务先进典型；积极开展“学雷锋”活动、关爱社会、关爱他人等志愿服务活动。

3.创新驱动发展，先进代表突出

加强引导、全面贯彻落实市委、市政府出台的各项林业政策，提升上海城市森林质量和功能，同时积极推进各项工作，在林业有害生物预警防控、生态公益林抚育指导、果树花卉技术服务、林木种苗新优品种推广，以及林业服务体系建设与管理等方面都取得了新的进展。林业行业立功竞赛、劳动竞赛等活动有效开展，涌现了一批科研领军人、课题带头人、上海工匠代表人物。

（二）存在问题

党的十八大以来，全市林业部门把生态文明建设放在突出地位，深入贯彻落实科学发展观的根本要求，切实为林业工作找到了新方向、明确了新目标、提出了新要求。在建设生态文明的过程中，上海林业迎来了大发展、大机遇。但上海林业相关职工也面临一些问题：

1.定位不清楚，没有行业认同感

主要表现：一是有林业概念，但没有林业行业概念。上海有林业局，有林业企业，也有与林业相关联的单位和企业。但从市有关部门，尤其是人事部门、财政部门、工会等并没有将林业部门看成行业部门，也没有相关的行业资格、行业认定等行业特殊政策和待遇。从社会知晓度看，很少有居民知晓林业行业相关单位及其职能发挥情况。很多单位或个人把林业等同于绿化行业。二是从业者身份混同。上述行业六种职工中，仅仅是部分乡镇林业站、林业养护社认为自身是林业行业职工，其他的职工都没有林业职工的概念，相当部分职工，如外环绿地养护公司的，认为自身属于绿化职工，甚至有些认为自身不是职工，是农民工等等。三是与其他行业有交叉。上世纪90年代以来的机构改革，林业行业脱离农业部门，并入建设部门，如市绿化局、市绿化市容局等。前期，农业与林业行业相关职能比如果树管理、花卉监测等方面存在交叉行为，虽目前已做进一步明确，实际相关职能仍存在重叠，另外由于市民长期较强的绿化意识，对于发展迅速的林业行业，仍将其与绿化行业混为一谈。

主要原因：一是在国民经济中地位低下。林业建设的产值只占全市总产值的极小部分，即使加上货币化的生态价值，仍不到一个百分点，各级领导重视程度不高。二是自身宣传不足。上海林业部门自身主动宣传意识较低，缺乏有效的宣传载体和宣传形式，对生态文明建设的重要性和意义引导不够，林业职工相对缺乏行业荣誉感。三是行业特征不明显。市民相对关注建成区的绿化工作，而林业与绿化本身有所交叉，再加上林业工作发生在相对偏远郊区，居民对林地抚育、病虫害防治、杂草控制等专业性强的作业认识不足，经常将林业工作忽略或者误认为绿化养护。

2.体制不健全，职工获得感相对较低

主要表现：一是有机构没编制。大多数乡镇林业站没有编制，上海周边的江苏、浙江和安徽均有事业编制。同类型直辖市比如北京所在乡镇林业站，按科级定编，站主要负责人是行政编制，其他大多是事业编制。上海所在乡镇林业站，按级别应当是相当于周边省市的县级林业站，但除个别林业站有明确事业编制外，其他基本无编制，导致职能不清，职责不明，人员不专业，对林业工作缺乏独立研究思考等问题，并且不能达到国家和省级林业局的相关要求，在每年国家林业局建设项目申报中存在一定的问题。同时也影响了本市林业工作在乡镇一级的落实实施，制约了本市林业工作站的进一步发展。由于没有独立的机构，没有区编办的发文，大部分乡镇林业工作站人员标识不明，无工作证件，无服装标识，在日常工作开展中阻力和困难较大。二是有组织没方向。林业养护社是本世纪初，上海为解决征地后就业困难者（男50岁以上，女40岁以上，且缺乏正规劳动技能）而设置的万人就业项目，当时出发点为了解决就业和稳定社会，主管部门是劳动人事部门，而行业管理部门的林业部门只能作为配合部门，一直未能建立有效的人员考核激励机制。目前面临处境是劳动人事部门已脱钩，由乡镇政府直接负责统筹，功能已基本明确为从事林业养护，养护要求不低，基本是人均要负责30~40亩的林地（主要是公益林）。目前林业养护社已明确人员“只出不进，自然淘汰”，预计到2023年，目前养护社人员将基本消失。今后要如何发展，林业养护的任务将由谁承担，相关部门尚未有明确规划。

主要原因：一是机构改革中缺乏支持。由于林业行业长期的不受重视，虽一直在努力争取地位的提升，但由于缺乏本市上级部门的沟通和理解，以及国家上级部门的指导，在机构改革中，乡镇林业站和其他林业工作队伍逐步削弱。二是对公益岗位的设定没有长远规划。在机构改革过程中，林业行业与农口结合、分离，再与绿化合并，始终处于变动期，相关长远发展规划相对缺乏。比如林业养护社从建立之初就计划逐步市场化运作，但由于各种原因（政策配套、失地农民权益保护、林业企业养护能力认定工作迟迟得不到推进等），相关工作仍未全面实施。

3.机制不通畅，职工权益较难保障

主要表现：一是林业职工工资普遍低。从上海各行业平均收入水平（税后收入）来看，涉林职工薪资待遇总体处于较低水平。公园系统职工属于第一梯队，年收入约10万元，乡镇林业站系统收入大致5~7万元，林业养护社、环城绿带养护企业、果树研究所、果树合作社职工约5万元。同时，新招录职工租购房成本较高，尤其是青年人员生活成本压力大，工作生活上有后顾之忧。二是林业职工用工难。林业工作中抚育、移植相关作业劳动强度大，病虫害防治、林木修剪等也存在一定危险性，同时由于薪酬待遇不高，相关单位招录员工时，最需招录的年轻人却望而却步。三是林业装备相对差。全市林业单位大部分没有专门的林业养护用房、主要养护机械和生产用车；有害生物防治、森林间伐抚育和森林防火的作业设施设备缺乏基本配置，很难防治大面积的有害生物，很难全面开展对林地的抚育间伐和树枝粉碎再回收利用工作，一旦发生重大病虫或台风暴雨灾情，很难保证采取及时应对措施。

主要原因：一是缺乏财政保障。本市林业行业长期缺乏必要的政策、资金支持，人员、设备经费长期不足，如林业养护设施设备建设方面尚无长期固定经费投入渠道，在没有经费定额预算的状况下，即使政府对养护单位配备了公益林养护的机械设施，其使用、运行、维护工作也难以进行。二是行业发展相对较窄。林业行业虽取得长足发展，但相对于其他行业，仍属于相对粗放管理和技术要求低的行业，在工作强度大、收入水平不高的背景下，从业者尤其是年轻人往往有诸多顾虑，难有乐观的职业发展前景。三是缺乏行业特色支持。本市林业产业发展仍处于探索阶段，相对于农业的各种政策支持和资金补贴，由于林业缺乏稳定的经费投入，在外省市发展迅速的森林康养、林下经济等特色产业，在上海由于土地、劳动力成本等诸多因素的累加效应限制，导致产业发展缓慢。

四、推进都市型林业职工思想文化建设的对策建议

思想文化建设工作既是确保党和国家工作大局的重要组成部分，更是确保上海林业单位有序改革、创新发展、和谐稳定的强有力保障。当前，应该根据林业行业形势和任务的变化，总结借鉴成功经验，积极研究探索都市型林业职工思想文化建设工作的新思路，为发展“生态林业、民生林业、精准林业、智慧林业、法治林业”，完成“科技兴林、科技强林”战略提供思想政治支持。

（一）大胆提倡都市型林业行业发展道路

一是要旗帜鲜明树立都市林业概念。都市型林业包容性很强，我们要旗帜鲜明地将林业概念，特别是都市型林业向森林旅游、森林康养、“林家乐”以及各种涉林休闲娱乐产业延伸。不能光就林言林，而是要涉林纳林，大胆将林业有关的产业纳入林业，尤其是都市型林业总体范围中，并在有关经济社会发展规划中体现。

二是要旗帜鲜明地提倡都市型林业在城市生态建设中的主体作用。一方面，要积极探索林业在GDP中的计算计量方式。统计部门应创新GDP统计方式，将林业从农业部门中分离出来单独计算。同时，要将森林旅游、涉林旅游，以及各种“林家乐”从旅游板块分离独立计算，并纳入林业GDP范围；另一方面，要积极探索绿色GDP，探索都市林业社会效益量化途径，要结合碳汇等思路，综合定位都市林业在生态文明中的地位和作用。

三是要旗帜鲜明地促进都市型林业健康有序发展。因地制宜发展林下种植、林下养殖、相关产品采集加工、森林景观利用等为主要内容的林下经济，向社会提供多层次、多种类、高质量的森林旅游、森林康养服务、湿地旅游、以及与林业有关的“林家乐”等休闲娱乐，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，使都市林业成为践行生态文明理念的重要载体。

（二）积极争取行业职工特殊政策

一是要明确林业行业地位。建议有关人事、财政、工会，以及其他相关部门，要明确林业行业地位，明确林业行业职工身份，给予林业行业职工资格认定，设定林业相关等级工和技师资格；建议在上海环境学校（或上海园林学校）等中职院校开设森林康养、林业养护等专业。

二是要争取林业特殊行业政策。针对行业中的特殊工种，争取特殊野外作业补贴、远郊区工作津贴等特殊补贴；研究制定林业职工薪酬待遇正常增长机制，积极争取享受相关优惠政策补贴，部分工种可争取行业工资集体协商制度。结合发展实际，积极争取农业部门、建设部门类似激励和优惠措施。

三是建立行业培训体系。积极向人事部门争取行业普遍化培训政策；鼓励各级培训机构，开设林业专项培训课程。通过劳动竞赛、技能比武等形式，不断提升从业人员专业技能水平，切实提高林业从业队伍综合素质。

（三）因地制宜推进各类林业职工发展

一是乡镇林业站职工要积极争取机构相对独立，编制基本明确，并在一定程序后取得相应行业执法资格。

二是林业养护社职工，要在积极争取国家给予支持的基础上，加快向正规企业转变，努力往专业养护公司发展。

三是经济果林专业合作社，要积极与农业部门联手，通过培育龙头企业，争取财政税收政策支持和劳动社保支持，引导职工向企业职工发展。

四是林业（绿化）专业养护企业，要积极探索养护市场化运作模式，提升管理养护专业化水平；进一步提升养护标准，更好推进林业养护工作；要积极争取人才专项支持，练好内功和本领，争做行业先行者和排头兵。

五是林业转制企业（包括各类森林公园），要积极争取退休职工社保特殊政策、财政项目支持，做出特色，做好品牌。

六是果树研究所，要积极争取科研项目支持、人才专项支持，重视林业科学基础研究、应用研究和技术创新，切实提高“四化”树种良种选育、病虫害防治、森林防火、林产品加工以及储藏保险等能力，为行业发展做好智库支撑。

（四）多措并举夯实都市林业发展基础

一是加强林业专项宣传。加大对林业资源、林业工作、林业职工的宣传，充分利用各类传播媒介，尤其是网络、手机、短视频等受众度高的新媒介，通过新闻宣传、媒体报道、主题活动等形式，让新时代的林业故事和林业精神传得更开、传得更广、传得更深入，提升社会认知度。

二是积极推进行业改革。要积极呼吁国家林草部门加强对各地机构改革的指导；积极与区、乡镇两级政府沟通，进一步理清体制机制障碍，加大林业部门资源配置。积极联手农业部门，加大对经济果林专业合作社支持力度；积极对接人事部门，进一步促进林业养护社健康有序发展。多方协调发改、财政、水利、商务等部门，协调解决林业发展中遇到的政策、规划、资金、用地等问题。

三是努力培育社会组织。鼓励各类林业行业协会、学会建设和发展，充分发挥其在政策咨询、政策制定、信息服务、技术推广、行业自律等方面的作用。运用市场经济理念，引导社会参与市场化竞争的林业（绿化）养护企业加强急需专业技术人才的引进和培养，调动社会一切积极因素，积极促进都市林业行业健康有序发展。

 

（作者：朱锦 上海市绿化和市容管理局社会宣传处处长；庄景华 上海市林业总站副站长；马少初 上海市公共绿地建设事务中心副主任；吴尧 上海市林业总站副科长；姜昊 上海市公共绿地建设事务中心副科长；曹恺 上海市绿化和市容管理局社会宣传处一级主任科员；郁春柳 上海市林业总站；惠晓亚 上海市林业总站）

崇明东平国家森林公园（姚贺文/摄）