邱菲菲

根据市委、市政府“创新社会治理、加强基层建设”总体布局，为进一步理顺本市绿化市容管理体制机制，增强基层治理能力，2016年起市绿化市容局将推进区绿化市容管理下沉街镇这项工作列为局重点工作，并印发《关于推动本市各区绿化市容管理职能下沉街镇工作的指导意见》（沪绿容〔2016〕265号）、《关于进一步做好区绿化市容管理职能下沉街镇工作的通知》（沪绿容〔2017〕296号）等。3年多来，各区在深化落实市委、市政府工作要求的过程中态度坚决、执行有力、举措到位、成效显著，但因推进程度不一，存在着一些突出矛盾或新情况、新问题。2019年5-8月，由市绿化市容局总工程师朱心军同志牵头，以局组织人事处为主体成立的课题组对区绿化市容职能下沉街镇的模式和机制进行了调研，通过走访调查各区、街镇绿化市容管理部门，对其机构设置、职责定位、工作机制、专业力量配备等情况进行摸底，了解各区和街镇存在的现实问题，进一步理顺本市绿化市容管理体制机制。

2017年区绿化市容管理职能下沉街镇工作培训会现场

 

一、本市绿化市容职能下沉的现状

（一）机构设置情况

调研结果显示，截至2019年9月，全市街镇绿化市容管理机构的设置模式主要分为四种类型：

1.相对独立设置型

指的是在街镇挂牌设置绿化市容所，并作为一个独立的法人单位运行。比如黄浦、徐汇、长宁3个区以及静安区南片5个街道、宝山区3个街道是这样的设置模式。

2.与网格办合署型

指的是在街镇挂牌设置绿化市容所，但这个机构不具备法人资格，相关职能则并入街镇网格化管理中心。比如虹口、普陀、杨浦3个区及静安临汾街道，职能下沉街镇以后，绿化市容的管理力量由网格中心统一调配。

3.力量分散型

指的是绿化、市容环卫管理职能分散在街镇的不同部门。比如青浦、闵行、金山、崇明、奉贤、松江等区以及宝山区9个镇，其中松江区虽在各街镇完成挂牌，但目前机构既没有编制也没有相应人员。以上各区街镇市容所多为独立法人单位，或与网格中心等其他职能部门合署设置，但绿化方面则存在多头管理的情况。

4.综合设置型

指的是在街镇层面整合了绿化市容、住房管理、市场监督、市政建设等多个城市管理职能，设置了综合管理机构。比如静安区彭浦新村街道成立了全市首家城市综合管理服务中心；浦东新区通过成立街镇城市运行综合管理中心、绿化市容管理事务中心等形式实现下沉。

（二）下沉资源情况

按照“人随事走、编随事转”的原则，各区在下沉过程中基本实现“人、财、物”同步下放，结合街镇规模、现有人员情况和绿化市容的业务量情况，将部分事业编制和事业人员同步对应下沉至街镇所属事业单位。下沉人员的工资福利大多采取“老人老办法、新人新办法”的标准，按照“保留待遇、锁定到人”的原则，原则上确保下沉人员收入不低于下沉前的水平。此外，街镇绿化市容管理机构负责人主要由街道党工委、镇党委、管委会任命、公开选拔或竞聘上岗；人员招录工作由街镇根据空编情况统筹，几乎不征询区局意见；少数区局在负责人任命、人员招录上有一定建议权。

（三）职能划分情况

在推动下沉工作的过程中，多数区结合实际制定了相应的实施意见，细化街镇工作任务、工作内容，明确了区级职能部门与街镇的职责分工。如黄浦区在全区10个街道推行权力清单、责任清单、服务清单和效能清单等“四张清单”制度，主动上网“晒权责”。浦东新区下沉后职能部门与街镇的分工明细表内，对17个大项、86个小项的绿化市容管理职能进行了切分。长宁区在其职能下沉街镇的32项行政行为清单中，依据法律法规对行政执法主体的要求，由区局与各街镇办理委托手续。

（四）工作机制建立健全情况

属地化管理后，各区从自身实际出发，制定了相应权责下放、资源下沉的配套保障机制和具体办法。

1.街镇事务准入与条块职责对接机制

不少区在下沉过程中探索建立了绿化市容事务下沉街镇准入制度，同时厘清条块工作对应关系和职责边界情况，切实做到职责落实到岗、落实到人。如杨浦区建立了职能部门职责下沉街道的准入机制，对于未经审核把关就下沉的事项，街道有权拒绝，以此减轻街道负担。长宁区在环保督查整改、进博会市容保障、店招店牌、违法广告拆除等工作中，形成了街镇统筹指挥、区局专业支持、条块联合处置的工作机制。

2.条块结合的考核机制

各区纷纷建立健全自下而上与自上而下的双向考核机制，并在考核内容上更加突出基层导向，做到“一张考核表”。多数区的相关职能部门负责区层面对街镇年度相关条线相关项目的考核，考核结果作为街镇对下沉机构年度考核、奖惩的参考依据。在实际运行过程中，有的街镇绿化市容管理机构的考核结果受到区对街镇总体考核结果的影响，但有的街镇考核体系自成一体。

3.业务指导和专业技术支撑机制

绿化市容工作面大量广、专业性强，不少街镇对管理标准、要求、特点了解不够全面，尤其在对绿化、灯光广告等专业性较强的领域。因此，在条块对接的过程中，不少区都能通过工作例会、定期培训等形式为街镇开展绿化市容管理工作提供政策指导和技术支撑等。如嘉定区利用现场会形式踏勘投诉现场，或在问题督办之际主动开展送教上门，多年来形成“新人上岗必培训，老员工在岗常培训”的工作模式。松江区则编制了《环卫行业规范操作视频教程》《环卫行业精细化管理导则》《环卫企业标准化建设标准》等发送至街镇管理部门和作业服务单位。奉贤区专门针对绿化养护人员技术薄弱的问题举办大型培训会。区属事业单位经常性开展“所所联动”，对街镇进行业务指导。

4.条块及各职能部门沟通协作机制

各区在职能下沉工作的探索中，形成了街镇统筹指挥、区局专业支持、条块联合处置的工作机制。如杨浦区形成街镇绿化市容建设管理工作例会制度，定期邀请各街镇相关分管领导、社管办主任参加会议，进行情况通报和沟通协调。静安区石门二路街道以网格中心为平台，建立了绿化市容所、城管、房管、市场监督所等部门联勤联动机制，与网格化党建相结合，形成了“街道总网格-居民区网格-微网格”三级工作架构。宝山区友谊路街道成立了由公安、城管、市容、社区办、房管办、安全办、市场办、第三方机构共同参与的联合执法队伍，定期开展绿化市容环境卫生整治与执法工作。当然，也有一些街镇无长效沟通协调机制，仅根据案件、工作实际内容不定期进行沟通。

二、绿化市容职能下沉的主要成效

总体而言，街镇绿化市容管理机构较为一致的感觉是，下沉后原先粗放的“直线职能式”管理模式转变为更趋精细的“矩阵式”治理模式。此举进一步强化了问题源头的先行发现和快速处置，绿化市容管理范围从“围墙外”的街区向“围墙内”的社区覆盖，管理时间从“8小时”向“24小时”延伸，进一步发挥了街镇在社会建设中的基础作用，增强了社区共治意识，提高了居民自治能力。同时，通过绿化市容、城管、房管等下沉管理力量的统筹整合，对缓解城市管理中日常监管难以到位、工作成效难以巩固、执法缝隙难以消除等复杂难题，对消除城市管理中职能交叉、部门分割、条块分离、多头管理等弊病起到了积极作用。如宝山区友谊路街道牡丹江龙虾一条街原来市容环境脏、乱、差，绿化市容管理职能下沉街道后，公安、城管、市场、绿化市容等力量多方参与整治，市容环境焕然一新。长宁区职能下沉后，城管、综管（绿化市容、房管）整建制入驻街镇的部门，与街镇网格中心、派出所、市场监管所等在资源整合、力量统筹、信息共享方面发挥合力，全区10个街镇739个居住区全面成功创建生活垃圾分类“定时定点”居住区。浦东新区塘桥街道依托“社区大管家”服务平台，开创“互联网+政务、联勤、服务、参与”管理新模式，构建起联系和服务群众的立体网络。嘉定区嘉定新城（马陆镇）为深入推进沿街商铺定时定点上门分类收集工作，由镇卫计办、食药安办、城管中队、环卫公司、市场监管所、马陆社区6个部门联合开展宣传执法。

三、绿化市容职能下沉存在的问题

与本市城市基层治理架构发生重要转变的其他板块一样，绿化市容职能下沉同样面临着“如何放得下”“能否接得住”和“是否转得动”三个问题。调研发现，当前绿化市容基层管理的突出矛盾，主要表现在街镇绿化市容管理现有的配置力量和面对市委管理重心下移的要求尚有提升空间。

（一）街镇绿化市容管理机构设置有待进一步统一

职能下沉过程中，大部分区普遍缺乏对绿化市容管理机构职能设置的深入研究，有些仅将其简单挂靠在街镇的职能部门，有些觉得原有模式在街镇就已经是下沉，有些区委编委、区绿化市容局、街镇三方对下沉理解程度不一。调研发现，部分区（此问题在郊区尤为突出）街镇绿化市容管理机构设置形式或隶属（挂靠）关系多样，区分管领导不一或多头领导，造成工作推进过程中缺少统一管理和协调。

（二）街镇绿化市容管理机构职责不清，有待“减负”

街镇绿化市容管理机构普遍反映，改革后多条线大量事务和职责下沉，使得各街镇实际承担的任务远超出本来应该承担的范围。另一方面，街道统筹区级专业部门开展执法、管理的工作机制尚待完善，“看得见的管不着、管得着的看不见”等问题亟待改善。有的区反映下沉后街镇在绿化市容管理方面承担责任多、行使权力少，被动考核多、主动考核少，疲于应付多、谋划思考少。

（三）人员编制和专业配备有待进一步增强

绿化市容管理专职队伍奇缺，绿化市容所编制人员也常常被派作他用。不少街镇（尤其是郊区）管理机构的人员事业编制仅限于个别领导调入过程中予以保留，有的有机构没编制，管理人员大部分由街镇统一招收的社工、编外人员组成，流动性大、更替频繁。此外，绿化市容管理机构从区级层面到街镇层面，都面临专业技术人员短缺的困境。

（四）下沉队伍人心有待进一步稳定

改革后，不少下沉人员的失落感日益增强，一方面出于“两面不靠”的心理落差，另一方面由于多数街道内设部门都需对口多个上级条线，在责任不清的情况下，对绿化市容事业的归属感日益模糊。有的区下沉后“老人老办法，新人新办法”，同编同工不同酬，一定程度上打击了下沉人员的积极性。与此同时，大多数街道绿容所反映，因科级干部岗位十分有限，更无专业技术岗位（职称）设置，下沉人员较之下沉前晋升发展空间受限，遭遇“职业天花板”，人员流动性变弱，缺乏工作积极性和动力。

（五）工作机制有待进一步完善

力量下沉以后，区局认为对辖区内的管理由直接转为间接，给一些工作推进带来困难；与之相对应的，街镇则反馈职能下沉后多数区相应下沉的财权只涉及日常管养费用，对于专项项目设计、启动和后期维护等各环节资金都未核拨。有些郊区反映，文明城区的验收责任落在镇政府，但是横穿镇域的区级、市级道路的“清洁权”包括清洁队伍和经费却掌握在市、区环卫部门手里，镇里无法指挥这些部门。

（六）12345诉件派发处置机制有待进一步理顺

职能下沉后，12345诉件难以直接下达街镇的情况比较突出，多层次转派使得处置效率大打折扣；同时，因缺少必要的监督考核机制，街镇诉件出现派发难及稳定性差、接单部门各异、处置质量和效率难以保证等问题。

四、当前主要问题的对策建议

绿化市容职能下沉街镇工作落实成效的衡量标准，应着眼于“基层基础工作是否得到加强”“群众关注的问题是否得到解决”“基层队伍工作环境是否得到改善”三个关键问题，着力做好“加减乘除”法。

（一）加法——赋权增能，加深对下沉工作的思想认识

对于区绿化市容管理部门而言，关键是要顺应管理重心下移的新形势，改变管理方式，创新管理方法，加强业务指导和监督，充分利用街镇综合管理资源，使行业管理力量在下沉后得到加强、行业管理短板在下沉后得到补齐、行业管理水平在下沉后得到提升。对于经批准下放街镇的相关事务，要进一步梳理应该下放的管理职能和配套权力，要主动做好与街镇的对接工作，按照规定办理有关行政行为的委托手续，督促街镇落实接收的机构和人员，交底原业务开展情况和工作人员的基本情况。同时，要会同街镇做好经费保障和固定资产移交等工作。街镇方面，要进一步梳理绿化市容管理机构与其他职能部门之间的关系，将资源聚焦于破解难题顽症，有效应对和改善辖区内的综合性管理矛盾。

（二）减法——减少服务半径，提升基层和群众“获得感”

区绿化市容主管部门要主动对接服务，特别是在一些涉法、涉专业的工作上，能够跨前一步，帮助答疑解惑。对基层的呼声，市区各部门要有所回应，不能满足于通过制定各种文件方案服务基层，而是应该多听听基层的所思所想，帮助他们解决问题。针对目前不少区形成的条块对接的好经验、好做法，要继续坚持这些服务举措，形成常态长效机制，并根据市民群众的需求和形势变化，有针对性地设计项目。围绕人手短缺和晋升通道问题，市局、区局有关部门应积极向市委编委、区委编委呼吁，加大街镇绿化市容管理人员的招录力度，将目前空余编制重点向区域面积较大、城市化进程较快、外来人口较多、大型居住社区管理任务较重的郊区街镇，以及城市管理任务较重、综合管理要求较高的中心城核心区街镇倾斜；同时，鼓励条块交叉任职，加强对于薪酬激励、人员发展空间等方面的研究，推动区绿化市容局青年人才“沉下去”和街镇绿化市容所业务骨干“走上来”。

（三）乘法——调动多方积极性，积聚社会治理倍乘效应

街镇要积极推动社会力量参与绿化市容管理工作，动员社会组织、社会力量、广大市民群众主动参与，真正打通联系和服务群众的“最后一公里”。区绿化市容管理部门要加强与市政、水务、城管等部门的沟通协调，对于需要联动联勤的，要积极派员参加并给予支持配合，支持形成街镇统筹指挥、区局专业支持、条块联合处置的工作机制。此外，绿化管理工作专业性要求比较高，生活垃圾资源化、减量化工作的任务又很重，所以要进一步加强对区局职能部门的指导和督促，特别在一些涉法、涉专业的工作上要避免“撒手不管”的情况。同时，街道要注重提升绿化市容管理工作者队伍的专业化水平，多用案例式教学，经验总结推广要注重工作程序与工作效率同时兼顾。

（四）除法——去除老观念，努力破除难题顽症

区各职能部门必须顺应改革，按照“下转上也要转”，进一步理顺条块关系，加强条块对接的新要求，积极转理念、转方式、转职能、转作风，切实从过去“发单子”转向主动服务。了解街镇实际，服务街镇需求，从简单“派任务”转向加强调查研究。针对街镇面临的共性问题，研究提出指导性意见，并做好协调指导。要加强内外协调，一方面夯实区局、街道、绿化市容所三方沟通机制，另一方面完善街镇网格中心与绿化市容所的工作对接机制，优化流转程序，提高处置效率。同时要做实双向考核，在考核方式和内容上加以引导，更加突出基层导向，确保“以下考上”，使条与块真正实现协作联动、责任共担。同时，可在部分街镇探索对作业企业的监督权、考核权和奖励权，进一步调整基层的权责匹配度。

 

（作者：上海市绿化和市容管理局组织人事处副处长、局团委书记）

（本文由作者供图）