文 / 缪 钧
2021年1月19日，二级巡视员缪钧在“学习贯彻十九届五中全会精神 全面谋划2021年绿化市容工作”务虚会上发言（孙卉/摄）
2020年，全系统克服困难、艰辛努力，景观管理“规、建、管”全面推进，成效明显。规划方面，苏州河两岸和延安路、南北高架沿线景观照明总体方案编制完成并获市政府批准，龚正市长亲自听取相关汇报；12个区（单位）完成景观照明专项规划编制和户外广告阵地规划实施方案的修编预审。建设方面，黄浦江两岸景观照明三期建设和黄浦江光影秀设施固化建设全面完成，浦江夜景及主题光影秀的城市名片品牌效应凸显，广受社会好评；全市共20处户外招牌特色道路（街区）已创成命名；户外招牌综合智能管理信息系统基本开发完成并可联通“一网通办”“一网统管”，实现智能提示预警。管理方面，市督办清单中的4176块违法户外广告、走字屏、招牌予以拆除，啃下了金融、医卫系统违法招牌的“硬骨头”，有安全隐患的1.3万多块广告招牌被整治；《上海市户外招牌设置管理办法》政府规章制定出台，本市包括户外广告、流动户外广告、户外招牌、景观照明在内的，由法规、规章、规划、规范构成的户外景观管理法制体系基本完备；涉及景观照明电价优惠、集中控制、运行维护三个规章配套文件制定印发，景观管理多个技术规范标准全面启动修订；流动户外广告实施了日常监管制度，各区规划点位内户外广告合规率大幅提升，管执衔接得到加强，各区网上移送违法线索总数较上年增加174%，市局移送流动户外广告违法线索实现零的突破。
2021年是“十四五”开局之年，并将迎来建党百年华诞，上海还将举办花博会、进博会，筹备世界技能大赛，大事、喜事多。习近平总书记提出的“人民城市人民建、人民城市为人民”理念的贯彻落实，市委、市政府提出“对标双最”“比学赶超”的目标追求，这些都对城市精细化管理和市容环境的优化提升明确了更高的要求。我们要加快理念更新、监管转型、服务升级，按照法治政府、责任政府、服务政府、数字政府、廉洁政府的建设目标，更加有为、有力、有效地开展好景观管理工作。
一、树立法治思维，运用法治方式
党的十八届四中全会强调把法治作为治国理政的基本方式。去年11月，习近平法治思想被明确为全面依法治国的指导思想，法治政府建设是依法治国的重点任务和主体工程，要率先突破。法治政府的核心思想就是龚正市长在去年市政府三季度工作会议上提到的三个思维，即：边界思维，法定职责必须为，法无授权不可为；平等思维，对上对下、对己对人、对内对外公平执法；权责思维，有权必有责，有权受监督，违法必追究。法律思维、法治方式，就是依照法律规则判断事，依据法定程序处理事。绿化市容管理部门是行业管理部门，作为监管主体，虽有管执分离，但依然是广义执法的一部分，更要牢固树立法治思维，常用、善用、惯用法治方式。目前景观管理的法制体系已基本健全，但徒法不足以自行，必须依法履职，既要防止不作为，也要防止乱作为。对监管领域要应管尽管，对违法线索要应移尽移，穷尽法治手段，不可选择性监管执法。
目前景观管理存在两个突出的问题：一是全市户外设施的合规率偏低，连规划点位内户外广告的合规率也仅为74%，有的区还不到30%，以致未能实现市局“十三五”设定的90%以上的目标。户外招牌的设置合规率更是低至1.15%。近来一些区域大体量的显示屏、展示牌、灯箱违法设置，有的拆后又设，而监管、执法却显无力，有的区甚至违规审批。二是管执联动不够，惩戒威慑不足。去年各区户外设施违法线索网上移送数虽有174%的增幅，但与巡查、督查发现的违法数相比，移送率不及一半。去年全市城管执法系统共立案处理户外设施案件7359件，案均罚款仅为215元，其中虹口区城管执法部门共立案办理269件，案均罚款竟为零，另有两个区分别为4.61元和5.64元。这些问题的存在和发生，既有体制、机制、法制方面的原因，也有我们思想理念和监管方式、执法力度的原因。在依法行政的同时，我们也要与时俱进，通过立法改进、执法跟进，努力实现良法善治的可预期性、可操作性、可救济性、可持续性和法律效果、政治效果、社会效果的统一。
二、弘扬改革精神，实现监管转型
当前，放管服改革、营商环境改善已是大形势、大趋势。改革就是要处理好政府与市场、公权与私权、发展与规范和循规与创新、行政监管与社会共治的关系，把握好政府职能强化、弱化、转化的尺度。我感到景观管理必须强化的是技术规范、安全标准的设定、事中事后的监管执法，以及问题发现机制和响应处置机制，做到无事不扰而又无处不在。要弱化的是审批，特别是要弱化重复审批、形式审批，转变审批至上的观念，审批不是监管的惟一，应管纳管才是应当。要转化的是力量布局，把力量下沉到一线，把监管落实到街镇。
首先要探索改革审批制度：凡是按显性标准规范判断，无需也无法事先实施实质审查的，要在《上海市市容环境卫生管理条例》修订时探索改为信息告知纳管式备案。同时要依法合理审批，改变短期化、随意化，让申请人有稳定的预期。
其次要着力转变监管方式：要落实制度监管，应管尽管，不留监管盲区，不能法规、规章出台了好多年，有些领域丝毫没有监管和执法实践；要实施分类监管，对于高风险的采取全覆盖监管，对于低风险的可采取随机抽样监管；要试行适时监管，实施对景观照明和电光源广告、招牌开展夜间监管检查的弹性工作模式，及时发现和处置“三枪”变“二枪”甚至“一枪”、“火腿”变“人腿”的缺胳膊少腿有损市容的现象；要推进信用监管，公开监管检查和后续处置记录，倒逼监管对象守法行事，也倒逼监管执法部门依法闭环处置；要应用智能监管，通过“一网通办”“一网统管”的信息共享和预警提示，及时发现问题并予以流转处置。
2020年6月28日，二级巡视员缪钧带队赴普陀区、浦东新区检查户外景观设施安全管理工作，并就发现的问题提出整改要求（何彬峰/摄）
三、增强服务意识，积极响应指导
我们既要设路障也要设路标，既要严格监管也要优质服务，指导当事人依法合规设置。如对于商业综合体新建以及大体量、规模化建筑立面整体改造，我们不能让人家等上一年半载再报户外广告设置实施方案，企业等不起，应该及时响应，对其新建或改造中建筑、场地的广告点位设置和调整给予规划审核，采取“打补丁”的方式应急，不至于影响其同步规划、同步建设，也可减少人为的违法设置。对于一些确有创新表现的新兴项目设想，可以尝试依法启动创新论证程序，或听取市领导意见，让上海也能合法产生具有国际、国内影响的创新性、地标性户外设施。
2021年，景观管理工作要重点关注三件事：一是围绕庆祝建党百年华诞，结合苏州河沿岸贯通及其空间品质提升，优质完成景观照明建设任务。重点是推进完成“一河两高架”和上海红色文化遗址景观照明建设，创作展演主题光影秀。“一河两高架”景观照明提升改造已列入市政府工作报告，作为今年重点任务。此外，李强书记在市委学习讨论会上提出，楼宇经济的繁荣要落实到夜间灯光指数上，我们要借势推进景观照明的内光外透。二是围绕《上海市户外招牌设置管理办法》实施，重点落实街镇日常监管职责。《办法》明确了街镇的八项具体管理工作，这是第一次从政府规章层面明确街镇对户外招牌的日常监管职责。三是坚决遏制违法设置的回潮风。一经发现必须依法移送查办，规划点位内违法设置拒不整改的，取消点位。市督办清单将于近期下发，采取挂号跟踪，一追到底。
景观管理工作是一项外部显在性的工作，躲不掉、瞒不住，做好了社会看得见、感受得到。希望我们大家共同努力，用优异的成绩和新的亮点向建党100周年献礼。
(作者:上海市绿化和市容管理局二级巡视员)
令人炫目的黄浦江光影秀（顾汉生/摄）