研究:探索基本经验 优化创建路径 徐汇精细化打造“美丽街区”
发布时间: 2021年05月24日       来源: 绿色上海        【字体:

文 / 陶希东


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■上海市优秀历史建筑武康大楼(王家骏/摄)


近年来,街区业态品质、店招店牌、城市家具等话题屡屡引发公众关注,如何打造“美丽街区”成为城市管理者精细化治理中面临的一大课题。为贯彻落实市委、市政府的精神和要求,徐汇区全面展开“美丽街区”建设,这一行动具有重大而深远的现实意义。

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■武康大楼周边呈现出国际化社区的风范(王家骏/摄)


一、“美丽街区”的建设情况

根据上海市城市管理精细化工作推进领导小组办公室总体要求和区委、区政府相关工作部署,徐汇区认真践行“人民城市”重要理念,按照市市政市容专项办《“美丽街区”建设专项工作方案(2018—2020)》要求,以“高质量发展、高品质生活、高水平治理”为主题,以“美丽街区”建设工作为抓手,着力提升全区市容环境品质和城市治理整体能力,使城区更有序、更安全、更干净,向着“卓越徐汇 典范城区”的奋斗目标不断前进。

2018至2020年,徐汇区按照突出亮点、片区推进的思路,深入挖掘历史文化内涵,打造有影响力的海派文化街区,以设计为先导、以规范为基础、以补齐短板提升满意度为目标,共计推进建设项目26个(“双最”示范街区1个、休闲服务功能区域4个、市民集中居住区域7个、主要道路及两侧区域12个、区级建设项目2个)。


二、“美丽街区”存在的问题

一直以来,徐汇区在“美丽街区”建设上进行了有益的探索和实践,也总结了值得肯定和借鉴的经验,但在实地走访调研时也发现了一些困难和问题,主要反映在以下几个方面:

(一)政府和社会之间的权责关系有待进一步明确

“美丽街区”建设作为政府推动、社会参与的一项系统工程,明晰政府与社会之间的关系,尤其是明确在建设过程中辖区商家或业主、物业等应该承担的责任、享有的权利,是“美丽街区”建设取得成功的重要因素。比如店招更换更新,与徐汇区相邻的有些区,实行“政府出资、统一置换、商家不出钱”的做法,即政府承担了出资人的主体责任,商家普遍积极性很高,也避免了政府与商家之间的冲突,也许这种做法的最终结果可能是政府吃力不讨好,千篇一律,老百姓依然不满意。而徐汇区实行的是“政府指导设计、商家出资置换”的举措,与相邻区政策明显不一致,致使一些商家从思想上、行动上对政府的倡导和督促行为有抵触、不配合,这在一定程度上给基层政府的实际工作带来很大的压力。可见,政府与社会、市场之间的关系不明确,从根本上制约着“美丽街区”建设的可持续发展。

(二)部分“美丽街区”建设缺乏相关法律支撑

由于“美丽街区”建设大多数涉及到整个街区范围内不同商家、单位的硬件置换更新、行为调整或利益重组,政府需要施加相应的管理或管制。但在基层实践当中,一些政府行为实际上缺乏相关法律法规的支撑和保护,致使很多时候政府部门经常碰到“钉子户”,陷入束手无策的尴尬境地,严重影响“美丽街区”建设的正常进程。例如,在“美丽街区”建设中,有一项规定,要求商家拆除商铺的卷闸门,有的商家要求基层街镇拿出具体的法律文书,但实际上这一拆除行为的确没有法律规定,因而像类似这样的“美丽举措”,推行起来非常困难。

(三)“美丽街区”建设要素间的平衡度、整体性有待进一步增强

众所周知,“美丽街区”建设是一项包括店招店牌、沿街绿化、建筑立面、栏杆围墙、景观设施等在内的多要素建设行动,甚至可以说是一个街区的整体重建美化行动,理应对各要素给予同样的重视,通过集体行动达到整体改善。但在具体建设过程中,存在两种不太合理的倾向,一种是因社会关注度高,有些基层部门将店招店牌作为“美丽街区”建设的核心内容,甚至作为惟一内容,倾注了很多的资源和人力投入,包括重点整治商家的门面、外立面等,而对道路路面、沿街绿化、栏杆围墙、景观设施等缺乏应有的重视和资源投入,致使“美丽街区”建设要素之间形成严重不平衡。另一种是在实际建设中,因为建设要素的多元化,形成了区级不同部门分别指导不同要素的建设,缺乏沟通,步调不一,从而难以形成“美丽街区”的整体行动能力,也容易出现美丽街区中的“不美丽”现象,影响建设质量和品质。与此同时,在一些地处两个街镇分界线的道路,双方街镇缺乏协同,导致出现同一条道路、两边风景明显差异的情况。

(四)建设行动者之间的关系及流程有待进一步明晰优化

“美丽街区”建设过程中,除了区级政府相关职能部门之外,还有设计者、社区规划师、施工方等利益主体和微观行动者在实地建设中发挥着十分具体而重要的作用。一方面,在区级层面,城市规划、房管、绿化、交通、文化等相关主体责任部门之间虽然建立了一定的例会制度,但在实际工作中基层街镇普遍感到这些部门缺乏必要的沟通和协调,基层街镇难以获得整体性的建设指导和帮助,按照各自标准进行“蜂窝状”式建设。另一方面,在具体建设过程中,例如店招方案的设计,理应是设计单位、社区规划师、基层管理者、商家代表等多个利益主体共同参与、共同协商,但在现实中并没有直接参与设计过程的社区规划师反而成为设计方案能否通过的决定者,掌握了设计方案能否通过的生杀大权,造成相关行动者之间的关系紧张。

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■徐家汇中央活动区街景迷人(王家骏/摄)


三、优化“美丽街区”的建议

(一)进一步健全完善体制机制和组织架构,提升“美丽街区”建设的组织运行保障

一是建设“美丽街区”的区级横向协调机制。在现有基础上,在区层面健全由城市规划、市容绿化、地区办、建设、交通、财政等部门之间的协调平台,加强政策、信息沟通与共享,相互配合,形成工作合力,对街镇开展“美丽街区”建设中碰到的问题和困难,给予及时、准确、全面指导、支持和帮助。

二是建立健全街镇层面“美丽街区”建设的领导体制。在街镇成立“美丽街区”建设领导小组,街道党工委书记、办事处主任担任组长,绿化市容、市政、房管、城管、规划、派出所等相关职能部门领导担任副组长,统筹负责全街镇“美丽街区”的申报、协调、建设等工作,切实增强街镇层面“美丽街区”建设的领导力和工作合力。

三是完善“美丽街区”建设的审批机制。一方面,针对一些处于两个街镇分界地区的跨街镇道路或街区项目,建议实行双方街道联合统一申报,避免出现同一条道路、两种风格、两种景观不协调的情况,增强跨界道路“美丽街区”建设的同步性、统一性、协调性。另一方面,要建立街镇“美丽街区”多个行动主体同步、同时、共同参与的具体部件(如店招店牌)联合规划设计机制,避免社区规划师成为单方面的规划审批人角色,协同提高规划设计方案的合理性,促进每个建设环节的无缝衔接和顺利推进。

四是继续完善“美丽街区”建设的宣传工作机制。加强针对商家商铺、物业企业、居民群众的宣传推广,吸引群众参与、引导社会预期,吸引更多专业人才投身社区规划与发展。

(二)搭建全区“美丽街区”建设的互动交流展示平台,提高建设的整体水平

目前,因申报街区数量的不均衡,呈现全区“美丽街区”建设各街镇之间存在明显差距的现象。有一些街道在某些建设方面,如店招店牌方面,已经积累了很好的做法和经验,而一些街镇尚处于探索之中。因此,为了提高全区“美丽街区”建设的整体水平,建议区层面搭建街镇之间互动考察学习的横向交流平台。

(三)引导街镇构筑商家与社会参与新模式,为“美丽街区”创建提供坚实的社会基础

一是在“美丽街区”或商圈地带,成立由商户代表、企事业单位、业主代表、社区及居委会等共同参加的“××路‘美丽街区’自治共治联盟”或“××商圈‘美丽街区’自治共治联盟”,与所在街镇签订《自治共治联盟协议书》,形成《自治共治联盟公约》,定期召开自治共治会议,统筹协调区域发展的重点问题,动员成员单位共同参与“美丽街区”治理。街镇制定《××路商业街区门责管理制度》,引导沿街单位,围绕社会治理要求,做好自主管理、自查自巡和门责三包,改善街面环境,提高城市文明程度。街镇方面努力整合社区资源,与联盟成员建立互助机制,为联盟成员及其员工提供纠纷调解、政策咨询、便民服务。二是街镇制定《“美丽街区”文明志愿者工作职责及管理办法》,引导街区居民积极参与文明志愿者工作,落实每日巡查制度,由沿街居民区牵头,成员单位委派文明志愿者共同开展文明检查,实现街区环境共治、秩序共护、服务共兴、文明共建。三是切实加强路管会、弄管会和路长制等制度创新,强化工作职责,在“美丽街区”建设中积极发挥作用,形成自治与共治的管理模式,推进街区闭环管理精细化,营造良好的创建氛围。

(四)进一步理清和明确政府与商家、物业之间的关系,为创建工作铺平道路

目前,因政府和商家、业主、物业之间的关系不清,导致基层在实际工作中面临众多困难。对此,建议区相关主管部门在遵循市局有关要求的同时,要因地制宜,按照“一区域一方案、一路一方案、一点一方案”的思路,依托街镇“美丽街区”自治共治委员会,多方协商、梳理问题、加强研究,问政于民、问计于民、问需于民,在方案设计、工作推进等各个环节,鼓励沿街单位自己议、协商定、共同办、大家评,共同制定包括条线职能部门、街镇、商家、物业等在内的“权力清单、责任清单、负面清单”,进一步明确和规范不同利益主体、行动主体在“美丽街区”建设中的权责关系,让每一条道路街区的商家、业主等都达成共识、达成一致,为包括店招店牌在内的“美丽街区”全要素、一体化建设铺平道路。

(五)增强“美丽街区”规划设计的总体性、整体性、约束性,推动可持续发展

根据《上海市“美丽街区”建设专项工作方案(2018-2020)》,“美丽街区”的类型有主要休闲服务功能区域、主要道路两侧区域、风貌保护和市民集中居住区域以及架空线入地街区、“双最示范街区”等,其中又包含道路设施、架空线入地、多杆合一、城市家具、沿街绿化、建筑立面、招牌广告、景观灯光等具体内容,这充分表明“美丽街区”是一个多要素、区域化的综合系统,其创建也应是一个综合规划、重建与复兴的过程。为此,在下一步的“美丽街区”创建中,要进一步强调“区域化”“综合化”的概念,在启动建设之前,街镇要委托专业规划设计公司,由社区规划师、美学专家、文化专家、园林绿化设计专家、交通专家等多元力量参与指导,要对包括道路两旁背街小巷(弄堂)、街面全景观部件或所有要素的一定辖区范围,制定全要素、系统化、区域化的整体性规划设计与改造方案。方案要有明确的阶段性目标,在通过充分论证以后再立项进行建设,确保“美丽街区”建设取得整体优美的效果。

(六)实施由第三方运作、社会民众参与的“美丽街区”评估,提高建设的实效性

为了推进“美丽街区”建设取得更大的持续性进步,在配合市相关主管部门开展常规性工作巡查、督导、检查和考核外,建议区相关职能部门,与第三方专业测评类研究机构进行合作,就创建工作研制一套符合徐汇实际情况的“‘美丽街区’创建工作测评体系”,对已经完成创建的“美丽街区”开展全方位的实地测评,分类型进行打分,得出分类项、总体两方面的测评分数,旨在发现“美丽街区”建设中存在的不足和问题,逐步提高“美丽街区”的建设质量和水平。

(七)呼吁全市加快精细化管理的相关立法,为“美丽街区”建设提供法律支撑

关于在具体建设过程中面临的法律依据不足的问题,因受政府层级和立法权的限制,徐汇区政府层面也难以提出更有效的办法和举措。只有通过向市级部门进行反映,这一问题才有可能得到一定的缓解。为此,建议区相关职能部门,连同区人大代表、政协委员、律师、法律部门等一起,或者委托第三方研究机构,对城市精细化管理、“美丽街区”建设中存在的法规缺失,诸如对商家门面进行强制性改建、拆除卷闸门、导则执行等问题,进行一次专题调研,做出梳理和总结,并以提案或专报的形式,向市级相关部门进行专题汇报,呼吁市级层面加快城市精细化管理中的立法工作,以期彻底解决“美丽街区”建设面临的法律瓶颈。


(作者:上海社会科学院社会学研究所研究员)


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■徐家汇中央活动区街景迷人(王家骏/摄)