研究:上海户外招牌管理迈入法治新时期
发布时间: 2021年05月24日       来源: 绿色上海        【字体:

文 / 丁勤华


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上海商业街上各具特色的店招店牌(所有图片放在一起).jpg

■上海商业街上各具特色的店招店牌


2020年12月14日,《上海市户外招牌设置管理办法》(以下简称《办法》)经市政府第108次常务会议通过,并于2021年3月1日起施行,开启了上海户外招牌依法治理、精细化管理的新时代。


一、《办法》出台的背景

店招随着商业的发展应运而生,一块招牌代表的是商家的自身形象,而一个区域招牌的整体设置情况,反映的则是城市管理的综合水平。户外招牌是街区的门面,是城市街景的重要组成部分,其风格、色彩乃至位置、样式等直接影响到城市形象,从某种意义上说它代表着一个城市的物质和文化实力,是衡量城市品位和文明程度的一个重要标准。

进入新世纪以来,上海的户外招牌经过多轮整治与提升,依然存在着一些问题:一是一店多招、体量超大成为普遍现象。商家一味追求招牌数量和体量扩张,想方设法利用一切空间资源设置招牌,有的门店开面不大,既有门眉招牌又有屋(楼)顶招牌,甚至还做墙体外挑招牌;二是缺乏创意设计,千店一面。历次招牌整治限于时间、商家意愿等多种原因,很多情况下是整治组织者“大包大揽”,忽视街区本身独特的人文地理面貌,整改后的招牌呈现高度的一致性,有些街区甚至是同色底同色字,千篇一律;三是招牌内容普遍存在不规范。有的招牌推介特定的商品,介绍业主的资质条件、资信情况和服务质量,甚至连电话号码、门牌号码、邮政编码、电子邮箱、网址等一应俱全,演变成了商业广告牌;四是取材低廉、粗制滥造。现代科技的快速发展催生了大量的新材料、新工艺、新技术,但在招牌设置领域的应用相对滞后,招牌设置的技术含量较低,新型材料应用较少,很多体量巨大、外表华丽的店招是由不具备专业资质的“马路装修队”用各种木条、铁板、装饰板、喷绘布等廉价材料粗制滥造完成的;五是责任落实不明确、维护不及时。部分商家法律意识不强,安全意识淡薄,也有部分地区是在大整治过程中统一设置户外招牌,后期的维护和安全管理责任不明确,造成招牌年久失修……一系列问题,不仅给城市形象造成负面影响,而且还存在巨大的安全隐患,如遇台风、暴雨、暴雪等恶劣气候,很容易造成人身财产安全事故。

《上海市市容环境卫生管理条例》第22条明确指出,招牌应当按照批准的要求设置。2013年6月21日,《上海市绿化和市容管理局关于印发<上海市户外招牌设置管理办法>的通知》,细化了招牌管理的具体要求。但一方面受历史上招牌由商家按需设置、自生自灭的传统习惯影响,另一方面由于管理部门、商家与市民对户外招牌“纳管”的思想认识不统一,户外招牌实际管理过程中很多问题依然存在,特别是安全隐患的存在严重影响城市正常运行。2018年8月12日,南京东路户外招牌坠落事故的发生敲响了警钟,加强户外招牌管理刻不容缓。

“人民城市人民建、人民城市为人民”,《上海市户外招牌设置管理办法》的出台,是落实习近平总书记2019年在上海调研时的讲话精神具体实践,也是新时期城市管理精细化的必然趋势。


二、《办法》的主要特色

《办法》聚焦城市运行安全和精细化管理,从本市实际出发,坚持问题导向,为切实保障城市公共安全、维护城市市容整洁、提升城市空间品质、提高城市精细化管理水平提供法治保障。《办法》共27条,主要特色有如下几个方面:

(一)强化准入监管

在《上海市市容环境卫生管理条例》规定的全面许可的基础上,进一步明确户外招牌设置必须取得“区绿化市容部门批准”(第十条);规定了“损害城市容貌或者建(构)筑物形象”等6种禁设情形(第九条);明确要求市、区绿化市容部门应当根据国家和本市有关公共安全、城市容貌等方面的要求,编制户外招牌设置技术规范与导则(第六、七条);要求从事户外招牌设计、施工安装和检测等活动,应当符合国家和本市有关法律、法规、规章、标准以及技术规范的要求(第十二条)。这一系列规定及其将要配套出台的规范、导则、标准等,将对户外招牌设置规格、数量控制、禁设情形等进行刚性约束,对主要道路沿线、景观区域、历史风貌区以及文物保护单位、优秀历史建筑的招牌设置活动予以指导和规范,从源头上规范户外招牌设置。

(二)实施分类行政许可模式

根据户外招牌涉及面广、数量多、变动频繁的实际,特别是按照优化营商环境要求,方便商户等设置人操作,同时也为了引导本市招牌设置逐步向“轻(招牌自身重量)、简(招牌结构)、美(招牌艺术水准)”转变。《办法》在《上海市市容环境卫生管理条例》全面许可的基础上按照分类管理的原则进一步作了优化,实施“常规许可+告知承诺”的分类许可模式。对一般性招牌采取告知承诺方式实施设置审批,对具备下列情形的,适用常规设置审批:1.在历史风貌保护区或者风貌保护街坊内、风貌保护道路或者风貌保护河道沿线、文物保护单位或者优秀历史建筑上设置;2.设置箱体式整体结构户外招牌、大型垂直外墙式户外招牌或者高度大于2.5米的独立式户外招牌;3.超过建(构)筑物3层或者在建(构)筑物10米以上部位设置;4.市人民政府确定的可能影响公共安全的其他情形。在行政许可的具体操作上,依托政务服务“一网通办”平台,为设置人提供高效便捷的服务。

(三)强化相关主体责任

《办法》聚焦户外招牌安全管理,明确相关主体责任,实现户外招牌全生命周期和设置活动全过程责任落实、无缝衔接。一是强化了设置人的主体责任,要求设置人应当办理许可、做好日常维护保养和整修、采取措施消除安全隐患、对纳入常规许可范围的户外招牌委托专业检测单位进行定期安全检测等;二是同步强化了其他相关主体的责任,要求招牌设计、施工安装和检测单位按照法律法规、标准和技术规范进行相关活动,并承担相应的质量和安全责任;所有权人负有督促设置人依法履行设置、管理户外招牌的责任,应当拆除因设置人终止办公、生产经营或者搬迁但未自行拆除的户外招牌。

(四)明晰政府监管引导职责

《办法》明确了市、区绿化市容部门的行业主管部门以及街镇负责辖区内户外招牌设置的管理职责,从服务告知、安全保障、自律共治、信用管理等方面强化了政府监管和引导责任。一是区绿化市容部门和街镇应当为设置人了解招牌设置要求等提供便利;二是绿化市容部门和街镇应当加强招牌安全检查,委托专业单位进行安全抽检,必要时可以进行集中检查和整治,遇有恶劣天气时,街镇应当启动应急预案,及时督促设置人采取安全防范措施;三是街镇可以通过发挥“一网统管”平台的发现机制,推进招牌设置的自律管理和信用管理等多种形式,促进设置人和其他相关主体依法承担合法设置、维护保养、检查检测和拆除等责任。


三、《办法》实施的思考

户外招牌历史久远,遍布大街小巷,数量庞大,涉及面很广,变动频繁,设置受传统惯性影响大,《办法》的实施要以引导户外招牌规范设置、保障城市安全、提升街区品质为目标导向,理清思路,扎实推进。

(一)必须统一认识

推进《办法》的贯彻落实,必须围绕正确把握好三个关系,统一思想认识:一是安全与效果的关系。户外招牌是营商需要的一种重要形式,但也是影响城市安全的重要因素之一,设置招牌必须将城市安全放在首位。保障城市运行安全是招牌设置活动不可逾越的底线;二是招牌与市容的关系。招牌是影响街区市容环境的重要因子,户外招牌设置不能一味追求广告效果而将建筑形态任意分割或者破坏街区整体和谐;三是主体责任和监管责任的关系。安全责任重在落实,监管责任不能取代主体责任,管理部门组织再多的检查也难以避免百密一疏,只有商家主体责任落实才能消除盲区。管理部门要逐步归位,引导商家按要求设置和维护,形成长效管理机制。

(二)整治提升并举

“8.12”事件后,上海组织开展了空中坠物安全隐患专项整治工作。各级领导、管理部门、商家、社会都高度重视城市安全运行,全市形成了加强户外招牌安全整治的良好氛围,共拆除存在安全隐患和各类违法设置的户外招牌5.5万余块,加固整改1.1万余块。在《办法》实施过程中,更要一手抓整治,一手促提升。一方面,对历史存在的屋顶招牌、大型侧招、存在安全隐患以及其他各类违法违规的户外招牌设施继续加大整治力度;另一方面,结合美丽街区建设,充分发挥管理部门、商家企业和市民群众积极性,继续推进户外招牌特色道路建设,并通过多种形式的宣传,发挥示范引领、典型带动的作用,推进本市户外招牌在依法、规范设置的基础上不断提升品质。

(三)加强准入监管

一是严格落实《办法》规定,对户外招牌设置活动设置人应依法申请,经市容行政主管部门行政许可后方可实施;二是要加强规划设计,综合考虑城市、街区、道路自然环境、建筑特色、商业业态、商业品牌文化传承等因素,确定招牌的数量、大小、色调、位置、材质等标准,确保户外招牌与商业品牌文化相融合、招牌个体和区域招牌整体相协调、招牌文化与区域环境和文化底蕴相协调,形成“一路一特色,一街一景观”的格局;三是加强施工管理,户外招牌设置必须由具备专业资质的队伍施工,杜绝“马路装修队”。施工须严格按照经行政许可的效果与设计图纸规范施工。选材用材必须符合《上海市户外招牌技术规范》要求,并鼓励使用节约能源、符合环保要求的新材料,采用科学的技术和工艺。

(四)强化日常管理

一是政府管理部门应通过多种形式宣传户外招牌的法规、政策和相应的技术规范,落实商家企业日常维护和安全的主体责任;二是政府管理部门应履行监管责任,落实力量对户外招牌实行制度化巡查抽检,及时发现户外招牌违规擅设、破损及安全隐患等现象,并督促商家及时整改,维持整洁有序的市容市貌,消除安全隐患;三是在台风、汛期及其他极端恶劣气候来临前,户外招牌设置者应加强自查,政府管理部门应加强重点抽查,发现安全隐患及时排除。除此之外,要积极创新,充分发挥现代智能技术的作用,把户外招牌管理纳入“一网统管”“一网通办”范畴,建立商家、管理、执法部门共同参与的开放式管理平台,提高监管效率,实现户外招牌设置全过程、全生命周期管理的目标。


(作者:上海市绿化和市容管理局景观管理处处长、二级巡视员)

(本文由作者供图)