研究:探索东滩自然保护区 巡护管理新思路
发布时间: 2021年05月24日       来源: 绿色上海        【字体:

文 / 傅小生


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■崇明东滩湿地(顾汉生/摄)


上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区位于崇明岛东部,依江临海,地势平坦,100多公里海陆边界没有天然屏障,几乎完全处于开放状态。随着保护区生态修复和环境的不断改善,滩涂、水域、优化区内的各种生物资源成为极少数不法分子觊觎的对象。目前,机构改革的实施,鸟类保护区和中华鲟保护区合二为一,保护区面积从原来的241.55平方公里扩大到697.40平方公里,监管范围从陆域大幅扩展到水域,监管对象从鸟类为主转变为既管鸟又管鱼的跨界,难度越来越大。如何有效做好新形势下自然保护区的巡护管理工作,成为摆在东滩人面前的新课题。


一、做法和成效

(一)购买服务,建立依托社会力量参与管理的机制

东滩自然保护区正式在编职工25人,面对近700平方公里的广袤区域,人员力量捉襟见肘。管理处在原有协管员队伍的基础上,引入特勤队伍参与巡护管理,对重点道口、边界岸线开展24小时不间断的巡逻值守,各类非法越界情形均能得到及时制止和劝导,对各类紧急突发事件的响应水平大幅提升。

(二)改进装备,提升保护区现代化管理手段和能级

为弥补地处偏远,人员力量不足的缺陷,保护区在改进装备、利用信息化手段辅助管理上狠下功夫。以“智慧东滩”信息化为依托,建立道口管控、边界防控、视频监控为一体的监控中心;购置和租赁了无人机、气垫船、动力艇、巡护船等装备,使违法入区事件的发现和处置效率不断提升,分时、分区、分类管护措施越来越精细化。

(三)联合多方,形成条块结合联合联动的工作态势

保护区辖区面积大、人员相对不足,巡护执法任务重、难度大。长期以来,管理处紧密依靠农委、公安、渔政、水务、海警、海事、边防等部门力量,开展联合执法,注重行刑衔接,形成了常态化、制度化的联合联动协作机制,针对频繁入侵保护区破坏资源的“零散乱”现象实行精准打击,提高了对违法分子的震慑力。

(四)借势借力,解决一系列困扰保护区的历史难题

保护区管理处借助长江“共抓大保护、不搞大开发”“长江十年禁渔”“绿盾行动”“江海行动”等中央政策和专项行动,解决了保护区核心区放牧、试验区被堆场码头占用、区内滩涂水产养殖、“三无”船只非法捕捞等一系列问题,为高水平世界级保护区建设发展、世界自然遗产申报铺平了道路。


二、困境和挑战

(一)自然保护地整合优化给巡护管理提出更高要求

长江口自然保护地优化整合,即鸟类保护区与中华鲟保护区整合、“三区变两区”改革(“三区”即核心区、缓冲区和实验区,“两区”即严格控制区、一般控制区),对保护区管护执法提升提出了新的要求。面对中华鲟保护区的转隶、“两区法”实行、周边地区开发建设力度增大等新形势,管护执法工作迎来诸多新的挑战。

(二)法律法规和管理制度不协调带来执法难题

我国《自然保护区条例》的三区划分要求和自然资源部、国家林草局关于“两区法”的探索实施存在一定冲突。《上海市崇明东滩自然保护区管理办法》如何在《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》的基础上,修订整合,也存在一些法律上需要解决的问题。这些由于保护地整合优化而带来的新问题都将给今后的管护执法带来挑战。

(三)行政执法权剥离使执法工作相对弱化

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第22条规定,“自然保护区管理机构负责贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策”,也就是保护区管理事务中心根据法律规定,本应赋予其执法权,但是因政府机构改革等因素,行政执法权收归到局机关处室,造成本应当加强执法管理的部门没有执法权,拥有执法权的部门因路途遥远难以监管,实际上导致执法工作被弱化。

(四)保护地整合带来的基础设施不足给管护增加难度

保护区的管辖面积大大增加,部分滩涂和水域较难到达,现有的基础设施布局已不能满足管理需求,需要新建管护站、码头等设施,添置用于物种保护、巡护执法、科研监测等工作的船只、监测探头、自动化采样装备等。此外,目前信息化管理水平、应急救援体系、野外巡护个人装备距离国际一流的保护区水平也有不小的差距。

(五)市民对生态绿色参与体验需求使管理面临新挑战

保护与开放一直是保护区建设发展中的一对矛盾。东滩自然保护区位于世界级生态岛的东端,依江傍海、地势开阔,草长莺飞、鱼翔浅底,其独特的河口湿地景观在上海繁华大都市难得一见。随着长江大桥的贯通,轨道交通的筹建,越来越多的市民利用节假日、双休日到崇明观光旅游,渴望亲临湿地,获得生态湿地的亲身体验,这给管理工作增加了新的难度。


三、思路和对策

(一)加大购买服务力度,建立水陆一体的巡护管理模式

继续通过购买服务的方式,利用社会力量参与到保护区的建设和管理工作中来,陆域按照“道口管控、移动巡控、蹲点布控、后台监控、联合联控”总体思路,通过固定点轮班值守、机动组日夜巡逻,形成无缝衔接的高压态势。水域按照“围内小竹筏、浅滩气垫船、深海巡护艇”的要求,根据天气条件、监控线索,围内由协管员和保安每日巡护排查、浅滩原则上每周由保安队伍驾驶气垫船出海一次,深海分淡旺季平均每周利用租赁船舶出海巡护一次。陆域、水域人员分工不分家,根据季节、周期变化,统一调动、重点保障,建立水陆一体的巡护管理模式。

(二)修订完善相关法规,理顺执法主体实现有法可依

严格遵守《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国自然保护区管理条例》等法律法规,结合《长江保护法》的正式实行和保护区合二为一,在对《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》和《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》实施评估基础上,通过调研,修订起草《上海市崇明东滩自然保护区管理办法》,理顺执法主体,实现保护区的依法管理,同时带动保护区发展的规范化和制度化。

(三)依托法律法规赋权,建立一支强大的执法管理队伍

《自然保护区条例》规定,保护区管理机构负责保护区相关法律规定的落实执行。随着鸟类保护区和中华鲟保护区的整合,保护区拥有近700平方公里的管理范围,同时承担鸟类和鱼类保护的双重任务,更加需要建立一支可独立承担任务的、过硬的执法队伍。希望通过行政授权或建立执法分支机构的方式,重新恢复保护区的执法主体地位,以适应长江10年禁渔和未来建设高水平世界级保护区发展的需要。

(四)完善基础设施建设,提升技术装备辅助管护能级

为提升巡护、执法管理水平和应急反应能力,需要配备更加先进的巡护、执法、取证设备,如巡护船只、气垫船、无人机、野外视频监测设备、水上无线电通讯系统等。增建奚家港管护站、改建白岗管护站。购置执法船舶,建立后台监控中心、通讯指挥中心。在南部区域铺设光缆的基础上,增加长距高清红外探头。在条件许可的情况下,在海洋区域引进电子围栏技术,通过人防、技防、机防等手段,打造一张全天候、全方位、一体化的监控网络。

(五)开放与管控相结合,践行以人民为中心的重要理念

人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。保护区作为世界级生态岛的一部分,正面临着高水平世界级自然保护区建设、世界自然遗产申报等诸多历史性的机遇。在今后的建设和规划中,要处理好保护与开放的关系。在保护优先的前提下,在一般控制区内划定部分区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动,构建高品质、多样化的生态产品体系。特别是在南部区域,结合崇明生态景观大道建设,将部分区域向公众开放,开展观鸟等生态体验和自然教育活动,促进区内区外旅游资源整合,增强保护区服务社会的能力,创新自然保护地全民共享机制,积极践行“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要理念。

伴随着东滩自然保护区整合优化、机构改革和职能调整的深入,保护区管护执法工作将会面对更多挑战。我们结合平时的管护实践,通过深入调查和思考,总结归纳目前基本做法,查找存在的问题,提出人防与物防相结合、提升自我与寻求外力相结合、管控与宣传教育相结合、保护与开放相结合的建议,希望对高水平世界级保护区建设起到保驾护航的作用。


(作者:上海市崇明东滩自然保护区管理事务中心副主任)