钩沉:上海环卫事业发展的前前后后
发布时间: 2021年07月21日       来源:绿色上海       【字体:

口述者 / 施振国

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■老港垃圾填埋场变身“普罗旺斯”(赵进/摄)

施振国,1934年出生,曾任原上海市环境卫生管理局局长、中国城市环境卫生协会副理事长、上海市环境卫生协会会长等职,曾主编《上海环境卫生志》。

施老自20世纪80年代开始接触环卫事业,当时他在上海市城建局综合处工作,联系环卫处。1981年恢复建立环卫局,1983年他主持局行政工作直到1996年退休。他见证并推动了上海环卫事业的发展。如今,他从行业的历史沿革开始向我们娓娓道来1995年以前环卫行业的发展,尤其是1980-1995年间的发展。

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■1975年,环卫工人推粪车、倒马桶(姜锡祥/摄)

第一部分  行业的历史沿革和它的特点、地位、作用

1862年,上海城乡道路清扫垃圾清运工作由清道局负责,这也是申城环卫行业管理机构的雏形;1863年,公共租界、法租界、华界的环卫工作分别由工部局、公董局、清道局3个机构进行管理;1911年起由上海市政厅负责管理;1927年由上海市卫生局负责管理;1956年成立上海市清洁管理所,属市卫生局领导;1958年市卫生局清洁管理所和农业局肥料公司合并,实行两块牌子一套机构管理,属市农业局领导;1963年8月经国务院批准,设立上海市环境卫生局,从这时起才有专业局来统一负责环境卫生工作;1969年10月,市环卫局受文化大革命影响被撤销,由市肥料公司负责管理(垃圾作为肥料,是当时农业经济为主的新中国最重要的资源之一);1978年市肥料公司改名为市环境卫生管理处;1981年市政府决定恢复建立上海市环境卫生管理局,局名虽然只是加上了“管理”二字,但实际上上海环境卫生工作在理念、职能、职责等方面都发生了根本变化。

环卫行业有三大特点。一是古老的、后进的、永久的行业;二是人人必需、家家远离、开放度大的行业。环卫设施既是人人需要,又不能离得太近。环卫工作是个开放的大工厂;三是依附性强、涉及面广、知名度高。环卫发展依靠整个社会经济政治的发展,涉及家家户户、条条块块,且无人不知、无人不晓。

环卫行业具有重要的地位。它是推进城市建设、管理发展的不可缺少的部分,是促进城市高质量对外开放、营造良好投资环境的重要因素,也是提高市民文明素质、养成新风尚的基本条件。环卫行业贯彻循环经济,推动技术进步,体现变废为宝,实现资源节约,营造优美环境,建设美丽城市。

解放前夕,陈毅在江苏丹阳准备接收上海的会议上,要求进驻上海的同事做好城市环卫工作。上海解放后第二天,新政府就研究和组织环卫工人突击清除环卫垃圾,到了年底决定将清洁运动列为市政府七项重点工作之一。陈毅同志又专门题词:“普遍开展清洁卫生运动,保持市民健康,希望全体市民作共同努力!”


第二部分  行业的发展变化


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■1979年,环卫工人在扎扫帚(姜锡祥/摄)

一、城市清扫演变

城市清扫作业水平的全面提升,使城市“脸面”和第一印象得到不断改善。为了达到这个要求,当时采取的措施主要有:

一是有计划地增加应扫道路,扩大市民的受益面。解放前,除重点路段和政府周围道路有专门人员清扫外,其他基本上是“各家自扫门前雪”。解放初期,本市道路的清扫面积仅537平方公里,不少道路是靠“风吹、雨打、脚踩”来自净。而这些无人清扫的中小道路,绝大部分是普通劳动人民出入、休闲的路段,他们长期享受不到卫生环境的权利。为此,当时要求各区努力消化存量,不欠增量,扩大道路清扫面积。到1995年才基本上达到了全市道路应扫尽扫。

二是适时调整作业班次和时间,努力做到全天候保洁。过去道路清扫作业一般是“一班制”,少数重点道路为“一班半制”。1989年国庆节前夕,时任上海市市长的朱镕基同志考察外滩地区灯光夜景,当时已接近晚上11时,环卫工人早已下班。朱市长看到夜间灯光明亮,但地上垃圾不少,当即对陪同的区领导提出“要把晚上的环境卫生搞整洁”,这就是道路清扫实施“两班制”的由来。以后又发展到“两班半制”,并引入 “见脏就扫”理念,使全市主要道路、重点路段和场所基本实现全天候的清洁卫生。

三是根据人流、车流、道路面层材料的变化,适时修改清扫作业的规范、标准和定额。20世纪60年代初,静安区针对劳动力不足,选择了一个清道大组,在1.7万多米的长度上进行试点,发现工人作业中走的冤枉路达到6000米。后来该区运用线性规划原理,制定了一套“线性规划清扫作业工作法”,当时《解放日报》还为此进行了特别报道。

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■1989年,同济大学教师研发垃圾处理机械(姜锡祥/摄)

四是鼓励改革创新,提高清扫智慧化、机械化水平。一方面是提高人工清扫作业技术含量。人工清扫技术看起来科技含量不高,但绝不是可以不动脑筋的,精细化改革创新可以把地扫得更好。当时的环卫系统涌现出一大批劳动模范,比如清扫劳模马秀英,用手勤、嘴勤、眼勤的“三勤”工作法体现了环卫职工要做作业员、宣传员和管理员的要求。又比如南京路街道清扫工人摸索的“清扫十要领”和徐家汇女子班创造的“七扫法”,充分体现了科学精神、认真敬业、人情关怀等优良品德和作风。另一方面不懈追求道路清扫机械化。从1880年公共租界开始有清扫机使用,到解放后1952年第一辆手推清扫车制成,机械清扫的效率比人工清扫高出两倍以上,之后又演变为使用脚踏三轮清扫车、纯扫式三轮机动清扫车进行保洁。1975年上海改装成两吨中型扫路车,该扫路车还被送往北京中南海、钓鱼台使用;1976年又制成具有吸扫功能的四吨吸扫车;1986年从英国和瑞士进口了具有喷、吸、扫功能的6辆清扫车。从此,我们的道路清扫工作真正走上了机械化道路,截至1994年全市有喷、吸、扫功能的清扫车共63辆。从手推清扫车到具有喷、吸、扫功能的清扫车,经过了40年的变化,这说明上海环卫人始终坚持创新的品格。


二、城市公厕变身

公厕的类型包括私有公厕、公有公厕、旅游景点涉外公厕、单位对外开放公厕、移动公厕、车载移动公厕等。1864年公共租界有了第一个外国人建造的公厕;1909年华界有了第一个中国自己建造的公厕。20世纪80年代开始,公厕成为国内国际的热点词,厕所革命也成为当今的热词。为此,环卫人积极采取有效措施以改变现状,迈向公厕现代化:

一是认真寻找问题,科学制定规划。当时通过调研观察发现,本市公厕管理存在的主要问题是:数量不足、分布不均,经费短缺、建设困难,建筑老化、配套不全,管理不力、卫生较差。为此,市环卫局制定了一系列规划,如《1985年前增进公共厕所的规划》《1988-1993年市区公厕建设规划》等。

二是制定规范标准,培训建筑人员。1980年代初,市环卫局设计了《上海市定型公共厕所建筑结构、设备构配件图集》《上海市定型公共厕所施工图》等文件供建筑人员参考。同时,在各个时期,通过举办培训班、评选优秀公厕设计、组织考察高品质公厕等多种形式培养建筑人员,满足当时建厕需要。

三是积极落实经费,加快公厕建设。经费问题是长期困扰环卫发展的根本性问题。为落实公厕建设费用,市环卫局争取将公厕建设列入市政府实事项目,在经费得到保证的同时,又对区建公厕实行补贴政策,调动了区建公厕的积极性和责任性。

四是加强管理监督,提高卫生水平。根据不同的厕所等级,制定相应的质量标准。1983年,市环卫局制定《各区环卫工作质量标准试行规定》;1986年,对售纸公厕提出新的保洁管理办法;1989年,又制定行业规范,对质量标准和保洁水平做出新的规定,尤其是高级公厕和涉外旅游定点公厕,要求标准与国际接轨。

五是采用多种形式,方便人们“方便”。如采取增设流动厕所,增加商场对外开放公厕等方式弥补公厕的不足和布局不合理矛盾。设置公厕引导指示牌,出版《公厕指南》等引导行人,方便行人寻找。

经过数十年的努力,“上厕难”有所缓解,“难上厕”有较大改善。城市公厕建设和服务的全面提升,使城市人民生活质量和投资环境得到不断改善。


三、城市废弃物收运和处理提升

城市废弃物收运和处理的科学提升,使行业的技术进步和环保实践得到巨大发展,主要做法如下:

一是夯实收集基础,推进垃圾收集的不断提升。过去垃圾是随处堆放的。1897年4月,公共租界开始使用木质或水泥制的垃圾箱。1925年10月,开始使用活动垃圾箱,解放后一直延用,直到1979年开始制造金属质圆桶,底部装有橡胶滚轮的活动垃圾桶。其间,有些环卫所还制造了方形垃圾箱、高台垃圾箱等。1980年开始建造存放垃圾箱的垃圾间。

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■1999年的集装拉臂式垃圾车(姜锡祥/摄)

高层建筑的垃圾管道始于1912年建成的华太宾馆。1988年,局环科所设计了一套高层垃圾管道,高层垃圾管道开始在高层建筑中普遍使用。

分类收集是垃圾处理的基础。1955年10月,本市部分地区试行将能用作农肥和不能用作农肥的垃圾分类清理。1984年6月,在长宁区新华街道试行垃圾分类倾倒清除的办法。1985年各区又选择一个街道做试点,将菜皮等倒入绿色垃圾桶,将铁皮倒入桔色垃圾桶,修建装饰垃圾倒到指定地点,但由于分类收集不能分类运输,这种试点就停止了。这使我们意识到,垃圾收运处理是一个系统工程,必须环环相扣,否则既费时费力,又不能达到预定目的。

垃圾收集袋装化经历了7年漫长的过程。1987年2月开始在曹杨街道3个居委试点,同年11月,该街道18个居委全部进行袋装化收集。1988年初曹安街道也试行袋装化。1992年全市已有82.4万余户居民实行了袋装化。至1994年,全市14个区全部实行袋装化。袋装化清除了散装垃圾倾倒时散落飞扬,减少了垃圾箱周围异味,控制了苍蝇密度,减少了对铁质垃圾桶的腐蚀,袋装化的实践告诉我们,一个改变人们习惯的要求,必须树立耐心细致、不畏困难、长期坚持的思想。

二是更新运输装备,改变跑、冒、滴、漏。19世纪50年代初,垃圾运输主要靠人挑肩抗。1891年开始,才使用马车运输,到1951年停止。1880年开始使用独轮车、脚踏三轮车等人力车,到1914年才淘汰。机动垃圾车的使用最早在1902年,当时公共租界购买了两台垃圾车。上海从1959年2月使用机动垃圾车,1962年用三轮机动垃圾车。1972年起,环卫系统设计改装自卸垃圾车并形成系列。1982年完成了第一台加盖垃圾车设计使用。1986年出现密封压缩垃圾车。1994年形成了垃圾桶侧装式垃圾车、集装拉臂式垃圾车和后台压缩式垃圾车等各种类型的垃圾运输车,基本实现垃圾密封运输。

三是建设中转设施,提高运输效率。生活垃圾中转站包括平底堆放式、高台式、压缩式等多种形式,主要起临时堆放、小吨位运输车转换大吨位运输车或压缩减量提高效率的作用。其中压缩式中转站是1994年5月在原闸北区开始建设的,该中转站不仅具有压缩和集装箱功能,还配有电控监控测试信号和防臭、防噪音、防蚊虫、污水池等设施和设备,是建设现代化中转站的一次探索和实践。

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■上海生活垃圾科普展示馆(汤茵/摄)

四是贯彻“三化”方针,探索终端处理技术。形象地说,上海几天垃圾运不出去,城市就要瘫痪。当时,老港等上海较大的4个固定生活垃圾堆场日均消纳生活垃圾8000吨,基本上解决了上海生活垃圾的出路,也使垃圾处理由“大分散、小集中”到“大集中、小分散”转变。垃圾处理的卫生填埋、堆肥、焚烧等终端处理方法,国际上技术已较成熟,因处理费用高,上海当时还未真正起步,但是做了很多技术储备和小规模探索,如进行垃圾成分分析;利用老港填埋场进行沼气收集、渗沥水处理、树种筛选以及防臭、防蝇等各种测试;建设安亭堆肥厂进行堆肥实践,并利用堆肥进行种植蘑菇蔬菜等试验。


四、环卫法治建设

城市法制建设的不断加强和完善,使环卫依法整治、保障市容整洁的根基不断牢固。上海环卫方面的法规最早出现在1894年法租界街道章程中,其中有六款有关环卫的内容;解放后,环卫法规有了进展,但还是存在权威不够、配套不全等情况,需要进一步加快新规的制定。为此市环卫局采取了以下措施:

一是编制规划,有序推进。1988年10月,市环卫局根据市建委城市规划,建设、管理方面立法预测的工作要求,编制了《上海市环境卫生立法体系》《上海市环境卫生系统法规(制度)、建设规划》。其中,规划的主要内容包括基本法规、单项性管理法规、环卫设施管理法规、其他管理法规、环卫检察程序等5个方面。

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■老港垃圾填埋场(倪浩诚/摄)

二是突出重点,急用先编。1987年本市住宅区建设全面启动,住宅区的配套环卫设施都要求市环卫局讨论、审批,既费时又费力,还无法做到统一。于是,首先制定了《上海市城镇环境卫生设施设置规定》。同时又抓住重点,编制了《环卫条例》和相应的《实施细则》。1988年12月22日,市人大常委会通过并颁布了《上海市环境卫生管理条例》;1989年4月21日,时任上海市长朱镕基以市政府令形式颁布了《上海市环境卫生管理条例实施细则》。“环卫条例”是上海地方立法上的一次重大成果,根据条例中有关规定,1989年和1992年,市政府相继颁发了水域管理和渣土管理的规定。

三是衔接配套,形成体系。为保证法规全面、正确有序地实施,市环卫局又颁布了一系列配套的规范性文件,如《上海市经济技术开发区环卫管理办法》《上海市环卫按任务量拨付经费实施办法试行》《上海市建筑工地环卫管理办法》《上海环卫分级监察办法》等,初步构成了环卫管理立法体系。

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■垃圾分类在行动(伍贻伟/摄)

四是组建队伍 ,严格执法。1985年10月7日,时任上海市市长的江泽民同志在市长办公会议上提出,环卫工作要抓好执法和检查。为此,我们迅速组建市容监察大队方案报市政府,市政府办公厅于1986年9月29日发出组建上海市市容大队的通知,通知中对大队的组织机构、职责、管理体制、队伍建设和经费等事项作出规定。至1990年,全市共建立23个市容监察中队、183个市容监察分队,形成大队、中队、分队三级市容监察管理体制,全体监察执法人员通过军事训练、业务培训等多种形式来提高组织纪律性和业务能力。至1993年,市环卫局共立案处罚2.9万余起案件,未发生处罚不当而败诉的情况。市容执法人员在东亚运动会、迎接全国城市卫生评比等重大活动和日常监察中,不辞辛劳奋战在大街小巷,为保障城市市容环境做出了重要贡献,得到了各级领导和广大群众的肯定,被上级领导批示“功不可没”。


五、人才培养

一个行业的发展,最根本的决定因素是人才。据1983年调查显示,环卫行业有8.3%的职工不识字或很少识字,三分之一的职工只读过小学。为此,必须下大力气加强教育和培训,培养引进人才。

一是鼓励职工学习,提高文化基础。市环卫局根据当时编制的《环卫系统“七五”期干部教育规划》(1986-1990)和《环卫系统“八五”人才培养规划》(1991-1995),鼓励和组织职工参加各类学校学习文化、技术、各种专业知识。

二是创建各类学校,培养需要人才。市环卫局一方面建设各类学校,如对上海市环境卫生技术学校进行重新规划建设;创建了上海电视大学环卫分校;创办了全国惟一一所培养环卫中等建设管理人才的上海市环境卫生学校(后改为上海市环境工程学校)。另一方面有计划地委托培养急需专业的大专生、本科生。同时,各单位还按工作需要,选派青年干部到本市高校学习。

三是积极引进人才,解决当务之急。市环卫局向市政府专门提交了有关本市环境卫生急需引进人才的报告,得到市领导和有关部门的重视,被列为全市引进人才和应届大学生分配的重点照顾单位。1986-1988年,共引进大、中专学生军转干部、外系统干部274名,其中外系统干部165人,引进干部占当时局系统干部总数的26%。

四是制定优惠政策,努力留住人才。市环卫局当时研究制定了引进人才若干优惠政策,对户口申报、职务安排、住房分配都给了相应优惠,如在当时住房十分紧张的情况下,每年都在年度工作分配住房中划出一定套数给引进干部,并对高级职称干部优先照顾,解决他们的实际困难,让他们真心奉献环卫事业。

经过多年努力,在建局10年后,市环卫局干部中大专以上学员是十年前的3.3倍,中专、高中学历是十年前的2.7倍,其中专业人员是十年前的5.3倍,具有高中级专业技术职务资格的是十年前的6.9倍,人才缺少情况初步缓解,职工结构明显改善。


六、环卫意识不断加强

城市环卫工作,一要靠环卫人的努力,二要靠人们自觉维护环境卫生。由于环卫的特性,城市环卫水平根本上取决于人们环卫意识的高低,因此社会宣传工作尤为重要。

一是重视意识教育,让社会认识环卫。市环卫局恢复建立后,始终致力于提高全市人民的环境意识、参与意识,大力支持环卫事业。1985年初,市环卫局举办“优秀社会工作者”群众评选活动,并首次在电视台介绍环卫情况,让社会了解环卫工人的艰苦,也增强了环卫职工和社会各阶层的联系。从1989年开始,借鉴国际经验编写了面向小学生的环卫意识教育读本《垃圾与社会》、中学选修教材《环境卫生》,全面普及环卫意识教育。

二是抓住突出问题,让社会尊重环卫。1985年7月,正值环卫工人战“双高”,发生了一起环卫工人无故被殴打事件,市环卫局立即在《市容建设报》发表了《不准殴打环卫工人》的文章。该文章引起了市委、市政府高度重视,《解放日报》转载了该文章,并刊登了时任市委书记芮杏文题词:“环卫工人是城市美容师”;时任市长江泽民题词:“清洁、卫生、美观是城市文明的一大标志”。

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■老港再生能源利用中心(王燕/摄)

三是争取各方支持,让社会贴近环卫。1986年举办的全市街道里弄支持环卫战“双高”评比活动受到市政府高度重视。当时全市各区县和130多个街道行动起来,有的帮助解决经费困难,有的为进里弄环卫车辆让路,有的为环卫职工解决子女“入托难”问题,有的为环卫工人免费体检等,使“环境卫生大家搞”的观念深入人心,群众与环卫的心贴得更近。

四是开展竞选评比,让社会参与环卫。从1989年起,市环卫局开展以宣传贯彻“环卫条例”为中心的创建整洁街道(镇)、整洁菜场、整洁集贸市场、整洁工地、整洁窗口单位等“五创建”活动,调动了各区、街道、有关单位积极性,也使市环卫局与建工局、工商局等一起协同搞好环境卫生。1993年和1994年又开展了“让世界清洁起来”活动,对动员市民参与环卫起到了积极作用。

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■新型垃圾清扫车在闹市街头工作(王家骏/摄)

从1983年到1994年,本市环卫行业年年有活动,年年有主题,使群众参与环卫的自觉性不断提高,全社会认识环卫、尊重环卫、支持环卫、参与环卫的程度有了显著进步。

(记录:张由杨洋、吴晓雅、陈骁伟、杨怡佳。整理统稿:魏小燕、张林娟)