文/顾晓君

■2021年10月14日，本市《关于全面推行林长制的实施意见》的新闻发布会在市政府举行（林敬/摄）

为深入践行习近平生态文明思想，贯彻落实习近平总书记“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，紧紧围绕如期实现碳达峰、碳中和目标，以加强制度建设、完善管理机制为重点，构建全域覆盖的林业绿化资源保护发展长效机制，提升绿化林业治理体系和治理能力。市委常务会议日前审议通过了《全面推行林长制的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确2021年底本市全面建立林长制责任体系。

一、基本情况

（一）出台背景

林地、绿地、湿地等生态资源是上海重要的自然生态系统，近年来，上海林业资源不断丰富，全市森林面积达到175.8万亩，森林覆盖率达到18.49%，人均公园绿地面积达到8.5平方米，城市公园达到438座。今年1月，党中央出台《关于全面推行林长制的意见》，决定在全国全面推行林长制，并纳入“十四五”规划。截至目前，已有北京、天津、重庆、安徽、浙江等24个省（自治区、直辖市）出台了全面推行林长制的文件。

（二）形成过程

通过深入学习习近平总书记重要讲话、重要指示精神以及中办、国办《意见》，借鉴北京、安徽等地推行林长制的做法以及本市全面推行河长制的经验，起草了《实施意见》征求意见稿，并通过书面征询、专题座谈等形式，征求了国家林草局驻上海专员办、市相关部门、区林业绿化主管部门、部分涉林乡镇（街道）等55家单位的意见建议。经修改完善后，市政府常务会议7月5日审议了《实施意见》，同意提交市委常委会审议；7月16日，市委常委会审议通过《实施意见》；9月3日，市委办公厅、市政府办公厅正式印发《实施意见》（沪委办〔2021〕52号）。

（三）目的意义

上海全面推行林长制，是继推行河(湖)长制之后，进一步统筹山水林田湖生态系统治理的重大举措，事关人民群众的生态福祉；是深入贯彻落实习近平生态文明思想的具体实践，是打造美丽中国“上海案例”的现实需要，是有效解决生态资源保护发展问题的重要抓手；构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制，是生态文明领域的一项重大制度创新，将有效解决绿化林业资源保护的内生动力问题、长远发展问题、统筹协调问题，更好地推动本市生态文明建设。

二、本市林业发展情况

（一）取得成效

1.植树造林成效明显

自2003年以来，连续出台了《本市推进林业健康发展促进生态文明建设的若干政策措施》六轮林业三年政策；2018年出台《关于进一步推进本市生态廊道建设的若干意见》，明确生态廊道及一般公益林建设标准。“十三五”期间，完成造林任务约30万亩，全市聚焦17片（条）重点生态廊道、长江两岸和崇明世界级生态岛建设，结合农林水三年行动计划、“五违四必”环境整治、美丽乡村与乡村振兴示范村绿化美化建设，建成老港固废基地、天马处理厂、外冈处理厂和金山化工区周边等一批规模大、质量高的千亩、万亩大型片林。

2.资源管理日趋完善

一是强化公益林管理制度。在市政府办公厅转发的《关于完善本市公益林管理制度的意见》以及《关于进一步加强本市森林资源管理工作的若干意见》指导下，运用存量森林资源调查成果，开展公益林区划界定工作，落实管护责任、管护措施、管护政策，压实各级政府保护和发展森林资源责任，加快建立权、责、利一致的公益林管理机制，为下一步本市全面推行林长制奠定基础。二是深入推进自然保护地整合优化。认真落实《指导意见》，本市《自然保护地整合优化预案》首批通过自然资源部和国家林草局联合审查，自然保护地从11处整合为8处。崇明东滩保护区正式列入世界自然遗产提名地名单, 东滩湿地生态科研基地项目、长江口国家公园等重点项目建设有序推进，自然保护地格局进一步优化。三是切实加强湿地资源保护工作。继续贯彻《上海市湿地保护修复制度实施方案》，建立湿地保护联席会议制度，完成年度湿地监测，湿地监测评价体系逐渐健全。有序开展湿地生态补偿和重要栖息地建设，对发现的“毁湿”问题开展实地核查并督促整改，湿地保护力度进一步加大。四是积极推进林地抚育。落实年度抚育任务3万亩，将林地抚育工作列入林地生态补偿考核内容；指导各区编制抚育方案或作业设计，对于重点区域，要形成具体实施项目；一般区域结合日常养护，增加林间作业任务，满足林木生长需求，结合重点抚育地块探索林地复合经营； 8个千亩以上的大型开放休闲林地正加紧建设，2021年底前竣工。五是完善林地、湿地生态补偿制度。2009年来，本市建立了市级生态补偿转移支付制度，至今已累计投入超过100亿元，公益林补偿金额也由原来的500元/亩提高到1800元/亩。会同市财政局、市发改委等部门完善林地、湿地生态补偿机制，明确生态补偿资金用途，制定并下发生态补偿考核办法。

3.资源监管不断强化

一是全面推进森林资源一体化监测。率先在全国开展森林资源一体化监测，实现森林资源“一类清查”与“二类调查”并轨和年度出数，实现国家和地方森林资源监测工作“一盘棋”、森林资源“一套数”、森林分布“一张图”目标，成果达到国内领先，得到了国家林草局充分肯定。利用森林资源分布、管理因子等基础数据，将造林项目与资源管理有机结合，实现森林资源数据“一张图”向管理“一张图”转变，并按照“一屏观天下”和“一网管全城”的要求，探索建立森林资源智慧监测和森林感知平台。二是严厉打击滥食野味行为。根据全国人大常委会《决定》要求，我局持续组织全市开展餐饮企业、农贸市场监督检查，指导办理相关违法食用行政案件，目前熏拉丝已被熏牛蛙代替，禁止滥食野生动物治理工作取得阶段性成效。三是持续开展专项执法行动。依照国家林草局有关文件，持续开展森林督查工作，巩固来之不易的造林绿化成果。

4.生态安全得到保障

一是加强林业有害生物监测防控力度。开展重大林业有害生物防治目标责任落实情况的监督检查，并联合上海海关加强亚洲型舞毒蛾监测，防止蔓延，控制疫情，确保本市航运中心建设。二是加强森林防火工作。落实森林防火工作责任，层层签订保护发展森林资源目标责任书，森林防火责任全面落实；开展森林防火安全隐患大排查大整治工作，加强火源管控，做到早发现、早预警、早处置。三是开展陆生野生动物疫源疫病监测。全面部署疫情防控工作，加强野生动物管控，积极开展野生动物疫源疫病日常监测和主动预警工作，与动物防疫、卫生部门建立联防联控机制，及时采取隔离消杀措施，防止野生动物疫病向家禽家畜和人类传播。

■顾晓君副局长出席“长三角共建林长制改革示范区“签约仪式（吴尧/供图）

（二）存在问题

1.发展空间不足

近年来，随着土地政策进一步收紧，耕地保护刚性进一步加强，按本市基本农田保有量约束目标，规划生态空间十分有限。受耕地“非农化”“非粮化”政策影响，森林建设、湿地保护和修复、野生动物重要栖息地建设项目落地难度加大。

2.资源稳定性不够

本市绿化林业资源主要有城区符合森林标准的公共绿地、流转农民土地上的公益林、公路铁路水务房管等部门附属绿化等，行业管理主体呈现多元化，加上因城市开发建设速度加快、管理职责不够明确等因素，绿化林业资源边增边减现象依然存在，稳定性较差。

3.资源质量不高

目前森林资源主要集中在郊区，地方财政每年需承担高额的土地流转费，在林地养护、森林经营上普遍投入不足，存在林地密度过密、林分质量不高、管护设施不完善、林相结构不合理等现象。“十三五”末本市单位面积森林蓄积量为65立方米/公顷，仅占全国平均水平（89.79立方米/公顷）的71.28%。

4.林地功能不完善

大部分林地基础设施、配套服务设施建设滞后，林地综合利用率不高，尚未充分发挥其生态、经济和社会功能。开放休闲林地、郊野公园建设等虽有一定的政策支撑，受用地指标和财力投入不足等因素限制，整体推进建设进展不快。

（三）建议措施

1.落实生态用地空间

按照生态空间规划，落实造林空间，确保年度造林计划落图落地。重点研究涉农空间实施林地建设实施细则，编制造林专项规划、湿地保护专项规划，深化生态空间管控要求和建设标准，“十四五”期间，将以千座公园建设、环城生态公园带规划建设为重点，实施近郊绿环、生态走廊、生态间隔带、环新城森林生态公园带造林，计划净增森林面积24万亩；结合双环、九廊、十区等重点生态空间，推动重点区域编制湿地保护修复专项规划，着力强化自然保护地体系建设，编制自然保护地发展规划。

2.夯实本底资源数据

根据国家林草局目前开展的生态综合监测评价工作和《自然资源调查监测体系构建总体方案》框架，充分发挥“国土三调”数据在国土空间管理中的“统一底版”作用，按照相关技术标准，细划森林、湿地资源图斑界线，完善图斑（小班）属性信息，构建森林湿地资源“图数库”，共建共享生态资源管理一张底图，形成自然资源管理“一张图”，实现林地、湿地资源年度监测数据与“国土三调”变更数据同步出数，夯实本底资源数据，强化执法监管，以助力林业行业的高质量发展。

3.加大政策支持力度

在总结评估林地生态补偿政策实施、“十三五”规划期及2019-2021年林业三年政策效果的基础上，深入研究“十四五”规划及新一轮三年林业政策，按照 “生态优先、严格保护、分类管控、分级保护、科学经营、合理利用”的管理原则，利用全面推行林长制契机，进一步落实养护管理责任，运用市场化机制，提高公益林管养成效；加快推进开放林地建设，以林地基础设施建设和森林“四化”改造为重点，使之建设成为可供市民游憩休闲的生态空间，提高林地生态综合效益。 

■顾晓君副局长在2021年本市森林防火技能竞赛上讲话（孙祥玲/供图）

三、本市《全面推行林长制的实施意见》主要内容

（一）主要目标

到2025年形成责任明确、协调有序、体系完善、监管严格、运行高效的林业绿化资源保护发展长效机制；建成各类公园1000座以上，人均公园绿地面积达到9.5平方米以上；森林覆盖率达到19.5％以上；湿地面积和湿地保护率保持稳定。

到2035年，生态空间更加稳定，生态布局趋于合理，生态功能显著提升，生态产品价值实现机制全面建立；人均公园绿地面积达到13平方米以上；森林覆盖率达到23％左右；湿地面积和湿地保护率保持稳定。

（二）组织体系、工作职责和工作机制

建立以党政领导负责制为核心的责任体系，建立市、区和乡镇（街道）三级林长体系，明确各级林长、副林长责任人，市级林长由市委、市政府主要领导担任；市、区和乡镇（街道）分别设立林长制办公室，明确办公室和各成员单位职责，协同落实林长制；各级林长制办公室承担林长制组织实施的具体工作。同时，建立检查督导、考核评价、日常巡查和信息报送等工作机制。

（三）主要任务

《实施意见》提出六项主要任务。

一是保护生态资源。牢牢守住生态保护红线，全面落实林地、绿地、湿地管护责任主体，实现监管全覆盖。

二是推进国土绿化。坚持规划造林、科学绿化。以千座公园建设、环城生态公园带规划建设为重点，实施近郊绿环、生态走廊、生态间隔带、环新城森林生态公园带造林。市、区两级水务、交通等绿化委员会成员单位，要结合河道整治以及市政道路等建设，大力开展植树造林，全面推进国土绿化。

三是促进森林经营。着力抓好森林抚育和林相改造，加快推进开放式休闲林地建设，加强林体、林水、林旅、林文融合。着力调整优化经济果林品种结构，示范推广林下复合经营，提高林地综合效益。

四是加强灾害防控。全面落实森林与公园绿地火灾防控、重大有害生物和野生动物疫情防控责任。建立健全森林与公园绿地火灾防控组织机构和监测体系，加强基础设施建设，增强火灾监测预警和应急扑救能力。完善重大有害生物监测预报网络，加强植物检疫，开展联防联控和群防群治。加强陆生野生动物疫源疫病日常监测。

五是完善监测体系。组织开展生态综合监测调查，推进智慧林业建设，完善全市林地、绿地、湿地资源管理“一张图”“一套数”监测体系；建立林地、绿地、湿地资源感知系统，逐步纳入各级城市运行“一网统管”平台。

六是强化执法监管。严格执行各项法律法规，完善林业绿化资源保护制度和联合执法协调机制。加大执法力度，严肃查处乱砍滥伐林木、乱捕滥猎野生动物等违法行为。

■顾晓君副局长在2021年本市森林防火技能竞赛上讲话（孙祥玲/供图）

（四）工作举措

为抓好林长制各项工作的落实，从根本上解决保护、发展林业资源力度不够、责任不实等问题，实现林业资源保质增量，下一步我们将从“五个必须”方面推行“林长制”，实现“林长治”。 

1.必须高位推动，实行党委领导、党政同责。建立健全以党政主要领导负责制为核心的责任体系，由各级党委、政府主要负责同志担任总林长，实行分级负责，让林业绿化工作进入党委、政府的核心视野；高位推进责任区域内林业绿化资源保护管理，抓好火灾防控和有害生物防控。

2.必须压实责任，明确目标任务、责任到人。充分落实属地责任，要因地制宜，分类指导，各街道（乡镇）根据森林资源分布情况，落实一名或多名副林长，由分管领导和相关领导担任，科学确定各级林长责任区域，制定任务清单，明确考核目标，压实包干责任；真正实现林有人造、绿有人建、树有人管、责有人担，全面落实林长制责任体系，构建林业绿化资源网格化、精细化管理体系。

3.必须齐抓共管，注重部门联动、形成合力。本市森林资源涉及水务、交通和教委等多个部门管理，林业绿化工作需要发改、财政和规资等多个部门支持；推行林长制必须要条块结合、部门联动、综合施策、同向发力，实现生态系统综合治理；同时，进一步扭转林业绿化部门“单打一”“小马拉大车”的局面，建立齐抓共管的新格局，使林业绿化资源保护发展更有条件、更有力度、更有质量。

4.必须夯实基础，加强日常巡查、取得实效。要加强基层基础建设，明确乡镇（街道）林业绿化管理部门及其工作职责，配足乡镇林长制办公室力量，健全城市运行网格化林业绿化巡查队伍，实现巡查发现和专业处置结合，切实加强日常巡查；组织开展巡查人员林业绿化知识培训，提高日常巡查发现能力，完善巡查与处置程序，做到网格化全覆盖管理。

5.必须完善制度，构建长效机制、持续管用。制定并建立林长制配套工作制度；成立工作专班，加强《实施意见》培训指导，督促各区制定林长制实施意见；指导各区、各镇（乡、街道）抓好各项制度的执行和监督，确保林长制各项目标、任务和措施落实到位。

■晨曦下的奉贤海湾森林公园（徐洪峰/摄）

(作者:上海市绿化和市容管理局副局长)