文/缪  钧

为深入贯彻落实党的十九届五中全会精神、习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上重要讲话精神，大力弘扬城市精神品格，全面提升城市软实力，按照市委、市政府部署，落实大调研常态化、制度化要求，根据《市绿化市容局2021年度大调研计划》的通知精神和相关内容，兼顾行业“十四五”规划需求，以《上海市户外招牌设置管理办法》（以下简称《办法》）颁布实施为契机，立足精准施策、聚焦热点难点、攻克痛点堵点，着力将政策规定、人力资源、物质技术、智力支持向基层下移，有效落实基层日常监管职责，开展了此次调研。

自2月以来，我与调研组同志先后33次前往区局、街镇、企业等单位和部门，实地察看了17个街区户外招牌设置情况，通过听取汇报、现场察看、资料收集、统计分析，并与区局领导、景观管理部门同志、街镇分管领导、基层一线管理人员、城管执法单位等以个别访谈、会议座谈等方式，重点调研了《办法》实施以来户外招牌设置日常管理、管执联动和智能化系统运用等基本情况，广泛了解实情，掌握一手资料。同时，采取书面形式征求区、街镇自《办法》实施以来，对行政审批、日常监管、问题处置、信息化建设、管执联动等方面的意见和建议。通过对近年来户外招牌管理推进状况的分析，结合各区管理实际，深入查找、梳理、分析存在的问题及原因，并提出初步的对策建议和解决措施。现将调研情况总结如下:

■缪钧同志（右一）带队调研户外广告、招牌、景观照明

一、调研户外招牌监管重心下移基本情况

根据《办法》规定，街道办事处、镇（乡）政府在区绿化市容部门的指导下，负责本辖区内户外招牌设置的相关具体管理工作。自《办法》实施以来，户外招牌管理主体责任更加明晰，基层日常管理力量得到加强，一线管理人员能力得到提升，智能化管理系统更加完善，管理体制机制更加顺畅，户外招牌的日常管理逐步走向正规、有序。

（一）日常管理权责更加明晰

依据《办法》,区局负责本辖区户外招牌设置协调、指导和监督管理工作，街镇负责具体管理工作。各区局根据《办法》要求，通过培训、印发宣传手册、发放告知书等手段，明确基层管理职责和商户法定责任。街镇对自身承担日常监管、批后监管、安全抽检、督促管理对象落实安全责任、组织查处违法设置、突发事件的处置、户外招牌设置管理的宣传等职责更加明确。徐汇区采取走进每个街道的方式，对接审批方式、系统运用等问题。浦东新区根据《办法》要求，点对点对接、面对面协调，精准施策，积极推进街镇落实户外招牌安全检测。

（二）智能增能得到明显提升

行业管理数字化转型稳步推进，户外招牌智能化信息系统融入“一网统管”，全市核查导入数据275176万条、录入数据47662万条，保证数据完整、准确，形成数字孪生，监管模式跟随数字化转型，形成数据驱动、智慧监管。目前，全市共开通街镇级户外招牌智能化信息系统899个账号，通过信息系统培训，基层管理人员普遍运用，开发商及时响应，系统操作功能逐步优化，智能增能初见成效，基层管理人员反映使用系统进行管理省时、省力，方便、便捷，准确、有效。截至8月1日，全市运用信息化系统处理问题覆盖121个街镇，其中由网格员、第三方巡查、管理人员共发现问题1190件，处理981件，移送25件。另外，户外招牌智能化信息系统打通与市场监督管理局、住建委网格化等数据链，完善与城管执法局管执链接机制，变“危”为机。

■缪钧同志（左二）带队赴浦东新区开展景观管理工作调研

（三）日常管理力量得到加强

原市、区、街镇三级景观管理人员共1052人，其中市级管理部门34人，区级管理部门239人，街镇管理部门779人。自《办法》实施以来，各单位高度重视，街镇统筹协调,努力加强户外招牌日常管理力量，现街镇户外招牌管理人员增加至1430人（不包括街镇日常巡查的网格人员等），近原景观条线管理人员的2倍。如嘉定区局指导协调每个街镇增加了1-2名管理人员。同时，各区、街镇通过印发户外招牌宣传手册，提高商家、市民认知度。市、区、街镇三级分别组织基层专业管理、执法、物业等人员集中培训，全市共培训205次，参训人员高达6302人次，重点学习《办法》《上海市户外招牌设置技术规范（2021版）》（以下简称《规范》）《<上海市户外招牌设置管理办法>实施若干规定》等规章、规范性文件、技术规范和户外招牌智能化信息系统操作使用方法，全面提升管理人员能力。

■一家小小包子铺，店招设计雅致精巧，别具匠心（王家骏/摄）

（四）管理体制机制更加顺畅

各区根据自身特点，结合本辖区实际情况，在市局统一指导下，制定一套符合规定的日常管理体制机制。在审批过程中，本市8个区采用街镇受理、初核，区局许可；7个区由区局许可；浦东新区先行先试，采用备案制。因郊区地域面积大，区局在街镇均设立户外招牌审批材料收件处或咨询处，充分体现方便为民、为民办实事的理念。为了街镇日常管理有抓手，区局给政策，如嘉定区依法依规与街镇城管执法部门联合专门设立户外招牌审批受理窗口，既方便商户办理，又提高街镇管理积极性。

（五）安全工作缰绳抓得更牢

安全管理落脚点“实”，区、街镇依据《办法》要求落实安全责任，主动开展抽查、巡查，进行安全检测，每份检测报告均上传户外招牌信息系统，发现问题及时通过信息系统上报、移送、处置，形成闭环。根据实际编制突发事件处置应急预案，积极组织应急演练；充分发挥居委作用，完成全覆盖安全告知。黄浦区采用背靠背的方式，对安全检测单位、第三方巡查单位进行抽查、考核，有效提高了安全底数。运用物联网传感技术，加强数据归集、分析和运用，提升智能预警能力。同时鼓励设置人、所有权人购买公众责任险等，增强抵御风险、保障安全的能力。

二、基层日常管理存在的问题

今年是《办法》实施起始之年，户外招牌日常管理精细化程度有了长足进展，但综合现实管理、舆情反映和调研发现，本市户外招牌落实属地责任、日常管理等还存在“堵点、难点、断点、痛点、盲点、疵点”等问题：

（一）基层专业管理有堵点

经过此轮体制机构改革，部分街镇市容管理部门调整，并入其他部门，管理人员不足、流动性大，且配备参差不齐，一人多用现象普遍存在，甚至有的采用凑人头、拉壮丁的形式，同一职能部门的上下级之间职责不清、互相推诿，属地管理责任难落实，导致基层管理乏力。另外，基层一线管理人员受专业限制，大部分没有能力审核户外招牌设计蓝图。还有的街镇领导为了管理方便，同时受体制机构约束，有的部门既当“运动员”又当“裁判员”，奉贤区城管部门在美丽街区建设过程中，负责户外招牌设置，同时担负执法职能；嘉定区部分街镇城管部门既负责户外招牌审批部分职能，又担负执法职能。管建设的不懂招牌设置规范，建设、审批后不管监管，责任分工不清，造成行业管理混乱。另外，规章赋予街镇属地监管职责，但街镇还缺乏招牌日常管理的财政预算，街镇开展辖区招牌设计导则编制、安全检测抽查、宣传培训教育等经费目前无法落实确保。

（二）数字化转型推进存难点

数字化转型就是要转形态、转心态、转生态。但有的基层管理人员思维固化，存在怕麻烦、怕担责的思想认识，导致信息化推进速度慢。各区、街镇运用自己信息化系统，自建了监管平台，如浦东新区北蔡镇采用“一码通用”，将户外招牌日常管理纳入其中，但与户外招牌智能化信息系统管理项目还有一定的差异，系统之间的兼容还没有完全融合，导致两个系统对接有难点。户外招牌纳入“一网通办”“一网统管”后，由于商户文化层次低，智能化手机使用未普及，给户外招牌智能化系统使用造成一定的阻力。信息化系统数据更新滞后，给户外招牌信息化管理带来一定难度。

（三）管理执法联动有断点

调研中发现，全市管执联动的体制机制是健全的，责任是明晰的，流程是顺畅的，但还是或多或少地存在一些问题。如执法力度偏软，处罚次数少、罚款数额小，导致不少设置人存有侥幸心理，对于管理部门的告知无动于衷，更有甚者当面撕毁工作人员发放的告知书。另外，少部分单位管理部门与执法部门存在沟通不到位现象，管理部门移送案件程序有问题，执法部门处置不及时，销案随意、流程不妥也时有发生。管理部门发现问题移交城管部门执法，因城管执法程序周期较长，有的执法程序还没有走完，一些小的商铺已经转让，造成一些安全隐患得不到及时处置。

■四川北路天潼路口的家乐福店招简洁明快（王家骏摄）

（四）基层违法整治有痛点

受疫情影响，商家举步维艰，部分业主不理解、不配合整治工作，有一定的抵触情绪。整治户外招牌，在当前强调优化营商环境的氛围下，各方对专项整治必要性的认识和重视程度不统一，有的甚至认为会影响营商环境,特别是一些街镇支柱型企业，属于扶持类型，协调难度大。有的违法户外招牌设置在保护性建筑上，给整治带来难度。长期积累的各种违规、存在安全隐患、影响市容环境的存量户外招牌设施数量较多，整治工作越向纵深推进越是会遇到难啃的骨头。另外，目前违法整治的形态基本是政府买单执法助拆，没有预算就谈不上整治。

（五）基层日常监管有盲点

街镇作为户外招牌日常管理主体，管理意识不强，目前街镇户外招牌具体管理部门各不相同，管理力量较为薄弱，专业性不强。管理机制有待完善，工作措施有待强化。目前本市老旧建筑、背街小巷、小弄堂及小区至马路过道两边的商铺等设置户外招牌占有一定比例，然而正是因为这些设置在不显眼处的户外招牌，成为监管的盲区、死角。

■高安路上的驿站店招精致简洁（王家骏/摄）

（六）主体责任界定有疵点

依据《办法》,户外招牌主体责任、监管责任等都很明确，在实际操作过程中却出现主体责任界定乏力现象。由于城市市容环境的总体要求，有些管理部门不得不统一建设户外招牌，然而移交产权时，部分商户存在拒收的现象，认为户外招牌是政府设置的，日常维护、保养、安全等应由政府负责。突出表现的是政府统一设置的连体式户外招牌，即使产权进行了移交，但日后的主体责任也很难界定。另外，因保障市政府重大活动由政府统一设置的招牌还有存量，产权移交相对困难，加之商家依赖、抵触情绪，造成全生命周期、全过程管理出现乏力现象。

三、问题原因分析

以上问题存在的主要原因：

（一）职能融合有难度

目前，执法职能已经下放至街镇，户外招牌的日常监管职能重心也下沉至街镇，虽然管执力量相对集中，但因体制约束，日常监管部门、人员职责较难明确，容易产生扯皮现象，造成基层管理乏力。审批权限在区绿化市容局，具体管理职能却在街镇，一定程序上挫伤熟悉情况的基层积极性。在户外招牌管理过程中，部分政府职能部门认识上有偏差，市容环境的整治没有与户外招牌设计设置达到很好的协调统一，往往优先整治环境，从而忽视了户外招牌设置的设计、主体责任的交接、商户之间责任的切分以及日常管理的对接等协调工作。

■五原路上网红面包房的店招富有艺术气息（王家骏/摄）

（二）责任落点有争议

调研发现，因旧里、简屋、老式多层公房建筑外立面严重不平整，需要立面向外延伸方可设置户外招牌，目前房管部门没有明确延伸部分的合法性，也没有禁设户外招牌的建筑目录，对于一些建筑本身老旧、承重性能差，设置户外招牌存在相当大的安全隐患。另外，因历史遗留原因，目前存在有争议的外立面上设置户外招牌现象，如对户外招牌进行整治，会减少商家建筑使用面积。

（三）政企认识有错位

目前，屋顶招牌、墙面大型外挑式招牌、一店多招、存在安全隐患的各类违法违规招牌设施还有存量，郊区尤其较多。在户外招牌专项整治过程中政府部门认识也不统一，既怕影响营商环境，又怕整治后商家不再设置户外招牌，对市容的整体性造成影响。特别是涉及到一些街镇纳税大户企业、支柱企业、扶持企业的违法户外招牌整治时，给基层带来一定的阻力。

（四）基层管理有误区

在日常管理中，个别单位管看得见的、易发现的，而忽视了区街交界处、村居小巷内、大型商业体、集贸市场、动拆迁征收基地和无主的户外招牌。各区基层一线管理人员能力参差不齐，认识程度不统一，“小招牌”管理需要花“大力气”，但部分管理人员却认为没有下大力气管理的必要。在审批过程中，基层管理人员对审核效果图、蓝图缺少相对应的专业知识，对技术规范中大量的尺寸大小、位置要求不熟悉，管理人员的专业能力受到限制。另外，户外招牌虽小但分布广、数量多、情况复杂，精细化管理上有一定的难度，造成基层管理人员有畏难情绪。

（五）商家认知有偏差

《办法》《规范》颁布实施后，户外招牌的日常管理趋于严格，由于房东、业主和经营商户意识淡薄，认为设置户外招牌是自主权利，政府没有必要小题大做，既要审批、又要检测、还要出蓝图或效果图，有的商家认为违法户外招牌随处可见，法不责众，再加上违法成本很低，一些商家一味追求醒目、数量、体量和低成本，设置招牌设施以廉取材、粗制滥造，增加基层日常管理压力，提高了执法成本。

（六）系统建设有短板

户外招牌信息系统研发、使用至今一年半时间，基本实现了户外招牌智能化管理的目的。但通过调研发现，部分街镇使用的系统与招牌智能化信息系统对接还有短板，一线管理人员使用系统专业能力有待提升，商家、市民对系统的认知度低、使用率不高。系统功能没有得到充分体现，系统中管执联动形成闭环还有提升空间，物联网智能监控、提示报警功能还没有真正落到实处，系统自身运行还有漏洞。另外，系统对“一网通办”平台移送案件收集的关键信息不全，如招牌的效果图没有移送，申请表打不开，现场核验时需要人工后台调阅行政许可申请信息等，这些问题还需要进一步改进完善。

四、解决对策及建议

解决这些问题，需要我们实行“统筹协调、分级负责、重心下移、属地管理”的管理体制和“政府牵头总抓，主管部门实施，和谐管理为主，行政处罚为辅，全民普遍参与，监管依靠社区”的管理模式，紧紧抓住依法管理、以民为本、精准服务、改革创新、数据先行的重要内涵，努力实现户外招牌管理正规、有序、精细，为提升城市软实力加分添彩。

（一）以“服”为旨，破解基层难题

坚持全市“一盘棋”，强化责任、加强协作，通盘考虑、统筹安排，做到基层有所呼、管理部门有所应，突出问题导向、需求导向、效果导向，深入了解基层一线工作人员所需所想，努力打造一支过硬队伍。同时，要结合现行体制机制，为基层探索一专多能、一人多用的管理模式，化解监管、巡查等人员不足的矛盾。结合实际，建立完善培训机制，助力基层，提供精准的培训服务保障，增强培训的针对性、有效性，提高管理队伍的整体素质和能力。做好基层管理的“娘家人”，帮助基层化解营商环境与户外招牌规范设置之间的矛盾，坚持为基层赋能，给基层以路径、导则和资源，强化为基层减负，让基层腾出更多精力办实事。要坚持市级统筹、上下协同，强化政策设计、制度供给；要聚焦重点、专项突破，既牵住“牛鼻子”，又以点带面；要久久为功、持续发力，做好基层落实户外招牌属地管理的催化剂。

（二）以“民”为本，排解商家之忧

要加强教育宣传，引导商家规范设置户外招牌，充分调动商家自管自律的积极性，多渠道听取商家、专业人士、社会组织意见，提升设置招牌品质。各管理部门要结合本辖区实际，深入一线，做好商家服务工作，提供专业支持。要做到群众有所呼、基层有所应，要以人民至上的理念为商家服务。街镇要充分发动居委会作用，做好户外招牌日常巡查，发放安全告知书。坚持让群众评判，多听取服务对象的意见，多听取人大代表、政协委员、党外人士的意见，多听取公众的意见和网上的声音，做好沟通、采纳民意，不断提升服务质量和水平。

■新华路上的洋房餐厅充满了异国情调（王家骏/摄）

■位于恒基·旭辉天地里的店中店的店招，与建筑整体风格融为一体（王家骏/摄）

（三）以“智”为器，创新信息机制

加快推进数字化转型，把数据作为基础性工作，实行全面摸排，应录尽录，滚动式更新数据，定期核实，确保台账数据的完整性、准确性和真实性。积极推广现场快速检测、电子监管、移动查询等高科技手段的运用，为一线执法人员开展日常监管提供技术支撑。努力优化户外招牌智能化信息系统，提升其使用率，依托“一网通办”“一网统管”，实现审批、监管、处置全过程管理。继续打通与横向部门信息系统数据链，实行分级授权、闭环运行，实现信息无缝隙对接。做到联合检查、协同监管，完善线索通报、案件移送、协助调查、协助执行、协作办案、信息共享机制，规范行政执法证据的固定和移送，推动执法程序和标准统一。

（四）以“法”为基，落实责任主体

牢固树立依法办事理念，严格落实商家主体责任、街镇属地责任、部门监管责任，确保责任落实到“最后一纳米”。进一步完善户外招牌设置技术规范，进一步规范户外招牌审批、备案程序，依法履行相关程序手续，将户外招牌管理纳入“一网通办”“一网统管”。进一步加强户外招牌设置的有序管理和依法行政，提高处置违法户外招牌设置的能效，加强管执衔接，根据本市法规、规章和规范性文件规定，进一步规范依法处置违法户外招牌设施有关工作流程。

（五）以“改”为要，补齐管理短板

加强推进户外招牌日常管理体制机制改革，创新扁平式管理方式。要把基层应有的权力还给基层，大力激发基层管理活力。高度重视基层一线队伍建设，充分发挥居委会、业委会、民间自治组织的作用，把日常监管职能的重心下移到伸手就能够得着户外招牌的单位、组织。加强综合协调，完善监管制度，优化监管方式，健全资源共享、联合执法、信息通报、隐患排查、应急联动、事故处置、协作办案等机制，形成职能清晰、权责一致，部门之间、地区之间相互衔接、整体联动、运转高效的户外招牌监管格局。

（六）以“标”为引，提升招牌品质

继续推进户外招牌特色道路建设，以典型引路。注重设计，避免出现以施工代替设计、简单统一、“千街一面”的粗放设置现象。进一步规范全市户外招牌设置导则编制，编制风貌区、优秀历史建筑户外招牌设置导则，指导基层抓好户外招牌设置方案编制工作，精准指导商家户外招牌设置。针对招牌中的字体、版面设计等，于信息化系统中建立相对应的“库”，供基层审批人员、商家设计时参考。

■位于四川北路上的1925书局，曾经是商务印书馆虹口分店。1925年至1927年，陈云同志曾在此工作。现在的店招简洁大方，具有年代感（王家骏/摄）

《办法》实施半年有余，管理重心下移取得的成效是明显的，面对户外招牌管理复杂多变的形势，以及提升城市软实力的迫切需要，各级管理人员都应清醒地认识到：道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。

（作者：上海市绿化和市容管理局二级巡视员）

（本文照片除署名外均由金路供图）