文 / 顾晓君
2022年是党领导全国向实现第二个百年奋斗目标进军的关键之年，也是实施“十四五”规划的重要之年，更是新一轮林业政策（2022-2024）的开启之年。上海要积极探索特色林业发展新模式，努力构建制度管林、依法治林、科学造林的新格局。
■1月5日，顾晓君副局长在“学习贯彻十九届六中全会精神 全面谋划2022年绿化市容工作”务虚会上发言(陈艾迪/摄)
一、全面实施“林长制”，千方百计保存量，实现制度管林
中共中央办公厅、国务院办公室《关于推行林长制的意见》，是继推行河（湖）长制后，进一步统筹山水田林湖草沙生态系统综合治理的又一生态文明建设重大举措。林地、绿地、湿地、野生动植物、古树名木等重要生态资源构成了上海的自然生态系统。全面推行林长制，事关广大上海市民群众的生态福祉，是深入贯彻落实习近平生态文明思想的具体实践，是打造美丽中国“上海案例”的现实需要，是有效解决生态资源保护发展问题的重要抓手。结合上海国际化大都市发展特点，以坚持党的领导为核心，以人民为中心，以创新为支撑，以加强制度建设、完善管理机制为重点，着力构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制，是生态文明领域的一项重大制度创新，将有效解决绿化林业资源保护、建设和利用的内生动力问题、持续发展问题、统筹协调问题，更好地推动上海生态文明建设。
从林业绿化行业管理看，林长制的实施跳出了行业管行业，实行的是党政领导负责制，改变了长期以来林业绿化部门自拉自唱、单打独斗，仅限于业务工作的状态。实行上有地方党政一把手做总林长，统领全局、协同各方、监督指导、检查考核，下有基层党组织党建引领、属地负责、责任到人、考核到位，真正做到林有人造、绿有人建、湿有人护、树有人管、责有人担，实现“林长治”。
■2021年12月21日，上海市森林防火实战演练在宝山区罗泾镇塘湾村举行（倪晨洁/供图）
2021年,在市委、市政府决策推动下，通过各区努力，市委办公厅、市政府办公厅于9月正式印发上海市《关于全面推行林长制的实施意见》。11月，青浦区在全市率先印发了《青浦区全面推行林长制的实施方案》，嘉定区、浦东新区也相继印发本区的实施方案。到今年1月底，包括中心城区在内的16个区全部正式出台实施方案，32个示范试点街（镇）也将陆续构建起林长制组织体系，初步形成上海特色的市、区、示范街（镇）三级林长制组织体系。
今年是林长制正式实施之年，国家已明确要对实施落实情况进行考核，我们必须要高度重视、真抓实干、推深做实。重点抓好：
一是落实林长责任。按照分级管理、属地负责、条块结合的原则，实行党政同责、分级负责，落实市、区、乡镇（街道）三级林长工作职责，并公布各级林长及相关责任区域，层层压实责任，夯实管理基础；利用森林资源年度监测结果和“国土三调”融合结果，开展森林资源区划界定工作，编制森林资源生态状况白皮书，做到“一区一报告”“一镇一报告”和“一部门一报告”，服务于林长制督查考核需要。
二是建立工作机构。在前期市、区局林长制工作专班的基础上，建立林长制工作机构，启动市、区、乡镇（街道）林长制办公室日常工作，明确各级林长办成员单位及其职责分工等；夯实各级林长制办公室管理机构，确保林长制落地见效；利用新媒体多角度和多途径宣传全面推行林长制的重大意义和主要任务，提高社会各界对林长制的认知程度。
三是发布配套制度。为确保林长制有效推行，健全工作机制，发布《上海市林长制检查督导制度》《上海市林长制考核评价制度》《上海市林长制日常巡查制度》《上海市林长制信息报送制度》和《上海市林长制办公室成员单位协作制度》等配套制度；指导各区、各乡镇（街道）抓好各项制度的执行和监督，确保林长制各项目标、任务和措施落实到位。
四是推进各项任务。牢牢把握生态红线，强调生态资源保护；重点坚持规划造林、国土绿化，以千座公园建设、环城生态公园带规划建设为重点，实施近郊绿环、生态走廊、生态间隔带、环新城森林生态公园带造林，并发挥绿化委员会成员单位作用，全面推进国土绿化，推进森林城市体系建设；同时，促进森林经营，提高林地综合效益；加强灾害防控、完善监测体系、强化执法监管等各项工作任务推进落实。
五是组织检查督导。适时组织市总林长、市副总林长通过现场、会议或调度等多种形式的检查督导，高位推动林长制的推行实施，切实提高本市林长制工作水平。
六是进行考核评价。按国家统一要求，开展市、区、乡镇（街道）三级林长制实施情况考核，并纳入年度目标考核体系中，促进林长制持续发展。
■1月30日，顾晓君副局长带队赴上海滨江森林公园开展“促发展、保安全”大走访、大排查工作( 朱晓琳/摄 )
二、持续加大林政执法稽查力度，毫不松懈遏减量，实行依法治林
近年来，在市区林业主管部门持续不懈的努力下，全市林业资源保护发展取得了显著成效，为上海生态文明建设发挥了重要作用。但是我们也必须清醒地看到，各类建设项目非法侵占林地、毁坏林木的问题仍时有发生。2019年以来，每年发现的违法问题总数不降反升，部分存量违法问题仍未得到有效处理，林业资源保护压力有增无减，保护工作仍然任重而道远。
市局2019年成立执法稽查处负责统筹协调全市林业行政执法工作以来，通过开展森林督查、打击毁林专项行动等工作，发现并查处了一大批破坏森林资源案件，2019年至今共查处案件52起，罚款1235万元，督促各区回收林地690亩，对于遏制违法违规破坏森林资源行为、保护森林资源发挥了重要作用。但是同时也暴露出了一些区、镇对森林资源保护工作认识不到位、监管不到位、发现问题不及时、查处整改不到位等现象。因此我们面临的森林资源保护形势依然严峻，要强作风、提能力、严监管，切实担负起保护森林资源、严厉打击违法行为的重要责任，继续做好林政执法依法治林工作。
森林督查工作是目前国家林草局保留对地方政府的唯一督查项目。自2018年全国开展森林督查工作以来取得了显著成效，对破坏森林资源违法行为形成了强有力的震慑，当前基本形成了“国家林草局统筹协调、地方专员办监督推进、直属院技术支撑、各省负总责指导县区开展自查核实”的工作体系，明确了“案件查处、林地回收、追责问责”三个到位原则，开发设计的“森林督查和林政执法综合管理系统”目前已正式投入使用。新系统利用逻辑审核对上报数据进行层层把关，确保违法问题逐一挂号销项，并通过管理责任问责、地方政府约谈、案件挂牌督办、督查结果通报等手段不断加大对各省林业主管部门的监督约束力度。
从近几年执法稽查的维度看，我们的压力也越来越大，表现在：
一是违法违规破坏森林资源问题高发态势尚未得到根本缓解。森林资源减量形势依然严峻。2019年全市森林减量小班数为5128个，减量总面积达到18636.6亩；2020年全市森林督查减量图斑1608个，减量总面积6200亩；2021年全市森林督查减量图斑768个，减量总面积3487亩，森林资源减量形势依然严峻。
违法违规问题总数居高不下。2019年共核实违法违规图斑60个；2020年共核实违法图斑59个；2021年初步核实违法图斑44个；另外，2021年打击毁林专项行动中，全市初步发现的涉嫌破坏森林资源违法违规问题图斑达300多个。
工程建设项目特别是基础设施建设项目违法使用林地问题突出。大量公益林占用的主体为公路、水务、铁路、市政建设等项目。部分项目涉及国家、上海重大建设工程，其中部分问题图斑占用林地总面积达100多亩，违法行为令人触目惊心。
二是林政执法工作质量有待提升。个别区林业主管部门对林政执法工作不够重视，对减量图斑的现地核实和成果上报不及时、不准确，相关佐证材料收集不充分，导致减量图斑合法性认定出现偏差。案件查处整改不到位、不规范。个别部门在查办相关政府部门或国有企业涉嫌违法时，承受压力较大，案件查处主动性不足，案件查处力度不够，在案件查处过程中也没有严格执行国家林草局“案件查处、林地回收、追责问责”三个到位原则。另外，案件处罚程序规范性有待提升，特别是在处罚主体的认定、违法行为适用的案件类型和处罚措施、第三方评估等方面需要做到依法依规、客观公正。
今年必须进一步提高习近平生态文明思想认识，充分认识林政执法的重要意义和作用，加大执法力度，坚决遏止重特大毁林占林事件发生，加快提高依法治林能力和水平。
一是要加强领导，落实主体责任。各区要将打击毁林专项行动和森林督查工作作为常规的林政执法手段，进一步统筹谋划，整合人员力量，明确任务分工，加强技术培训，狠抓责任落实，加强部门协作，确保林政执法工作取得实效。
二是要依法严厉查处涉林违法违规问题。要把查处和整改作为重中之重，对督查发现的破坏森林资源违法问题紧盯不放，一查到底。要按照“案件查处、林地回收、追责问责”三个到位原则，全力推动案件查处和问题整改。
三是建立林政执法长效工作机制。要充分发挥林长制解决重大问题的优势，将林政执法工作纳入林长制工作考核的重要内容；要持续深入开展森林督查，不断提升发现和查处能力；要不断加强执法能力建设，加强人员队伍专业培训，提升林政执法规范化、法制化水平。
三、系统推进林业高质量发展，想方设法扩增量，实施科学造林
（一）以充分利用“国土三调”成果为契机，锚定造林空间落地
各区要紧紧围绕“十四五”造林任务和森林覆盖率指标，结合“国土三调”成果，加快锚定新造林空间，尽快通过造林专项规划，坚持规划造林、规范造林、科学造林。既要坚守规划造林空间寸土必争的斗争精神，又要坚守生态公益林寸土不让的担当精神；既要全力以赴争取新造林空间落图落地种上树，又要见缝插绿推行国土绿化造林；既要增数量控减量，又要提质量。
（二）以推进林地抚育为重点，提高森林资源质量
根据《上海市森林经营规划（2016-2050年）》，做好森林的分类经营，围绕“养好林”和“用好林”，要求：
一是着力抓好森林抚育。通过增强森林生态功能，构筑生态屏障，提升“绿化、彩化、珍贵化、效益化”水平，全面提高森林质量，下达公益林抚育任务3万亩，要求抚育任务落地上图，统筹规范抚育成效评价工作；积极推进森林资源结构优化和景观改造，通过增加观花植物、观叶植物和芳香植物，营造林景结合、廊园交织、秋色烂漫、自然野趣的郊野风光，为市民打造开放度高、感受度高、获得感强的城市森林休憩空间。
二是着力提高综合效益。对于重点区域公益林，结合美丽乡村建设，加强林体、林水、林旅、林文融合，以“公园+”推动全面功能融合，打造生态、生产、生活相互渗透、无界融合的生态空间，通过休憩型抚育推进开放式林地建设，切实促进林分质量的提升；一般区域，结合日常养护，满足林木生态需求；对于经济林，要着力调整优化经济果林品种结构，示范推广林下复合经营，提高林地综合效益。
三是着力提升管养水平。根据公益林区划界定成果，对经由区、镇（乡、街道）两级人民政府认定的公益林，确定管护主体、落实管护责任、落实管护措施、落实管护政策，以林长制建立为契机，建立权、责、利一致的公益林管理机制；要提升公益林管养水平，推行市场化养护，由养护单位负责公益林日常养护、抚育、巡查、病虫害防治、森林防火等职责；围绕碳中和目标，积极探索符合地方实际的林地管养模式，全面加强对公益林的保护和管理，管住管好公益林。
（三）以落实政策为契机，拓展绿色发展空间
今年是新造林政策实施的第一年，面对土地政策收紧、生态空间有限的现实情况，新造林势必更加困难，必须借由新规划的引领作用、新政策的带动效应，来推进新造林工作，完成年度新增5万亩森林面积任务。同时，通过政策引导和技术指导，不断提升经济果林建设和管理水平，促进经济果林保持健康、有序发展，在继续发挥产生经济价值的同时，贡献生态效益和社会效益，促进林业产业绿色发展。
（四）以普查监测结果为基础，增强灾害防控能力
进一步落实美国白蛾疫情防控责任，强化联防联控、精准防控，控制扩散蔓延趋势，逐步优化林业有害生物监测预警体系，开展入侵物种调查，增强灾情早预警、早处置。按照国家和本市的统一安排，推进完成森林火灾风险普查工作，摸清隐患底数，了解防控力量，进一步增强本市预防森林火灾的能力。
(作者:上海市绿化和市容管理局副局长)