文 / 唐家富
2021年是“十四五”规划开局之年，上海市绿化和市容管理局在生活垃圾和环境卫生管理上做出了不俗的成绩。全国人大常委会在《固废法》执法检查中，栗战书委员长高度评价,特别指出：上海在垃圾分类体系建设、信息化数字化技术应用、广大市民自觉行动和日常习惯等方面，形成了生活垃圾分类处理“上海模式”。
■1月5日，唐家富副局长在“学习贯彻十九届六中全会精神 全面谋划2022年绿化市容工作”务虚会上发言(陈艾迪/摄)
通过物流优化、设施共享、合理安排设施维修检修等措施，2021年12月起，按照原生生活垃圾“零填埋”模式运行，上海生活垃圾处理迈入“零填埋”时代；装修垃圾（大件垃圾）推广定时定点投放、预约到点收集、无尘密闭运输、规范处理收费、全程信息管理模式，装修垃圾堆放、清运问题投诉件大幅下降；新增71处高标准保洁区域，环卫新能源车在进博会场馆区域得到应用，展示了环卫作业新形象；景观水域“水生植物零污染”和“水面垃圾零漂浮”保持常态。这些成绩的取得是全行业、全系统共同努力的结果。
但是，在工作中我们发现，不论是执法检查、生态环境督察、长江经济带警示片，还是巡视、审计、专项监督、信访投诉，都暴露出不少问题。与践行“人民城市”重要理念有差距，与城市精细化管理要求有差距，与保障上海这座超大型城市安全有序运行的要求有差距。因此，今年总体考虑是：补短板、强弱项，促进垃圾治理和环卫管理再上新台阶。
一、对照“人民城市”重要理念查找短板弱项
贯彻落实“人民城市”重要理念，关键要从人民群众的需求出发来谋划我们的工作，对照“人民城市”重要理念查找短板弱项。
（一）处理能力短板
当前，垃圾处理能力薄弱、缺口明显，影响体系顺畅运行的主要原因有两个方面：
一是湿垃圾处置能力跟不上发展需要。在垃圾分类实效稳固、普遍养成垃圾分类习惯的同时，湿垃圾处置和资源化利用能力问题越发突出。既有湿垃圾分出量超出预期的因素，也有设施设备运行不稳定的因素。特别是早期配置的就近就地处理设施，由于环保收紧、用地规范、运营管理等因素，许多设施难以稳定持续运行。这两年建成了一批集中的处理设施，但也停运了一批分散的设施设备，湿垃圾处置能力缺口问题一直没有得到根本解决,仍有一部分湿垃圾需要应急处理。
二是装修垃圾、拆房垃圾、大件垃圾处置能力亟待提高。2016年根据历史的申报数据预测年处理需求在600-750万吨，据此规划了12座以处理装修垃圾、拆房垃圾为主的设施。但这两年跨省、跨区非法处置的案件时有发生，堆放管理不规范等情况时有发生，凸显出体系不完善、能力不充足等诸多问题。近期根据新建商品房和二手房交易面积，以及各区旧改、城市更新计划进行测算，处理需求至少翻一倍，估计要达到1430万吨/年。另外，工程渣土消纳能力不足的问题也逐步严峻，部分郊区反映渣土出路难。
对能力不足的问题，要避免鸵鸟政策、躺平心理,不能对存在的能力缺口有意回避、得过且过；不能对可能存在的非法处置风险视而不见、心存侥幸。
（二）管理内容弱项
一是管理内容尚未实现全覆盖。各种创建活动、整治行动清理出来的所谓“整治垃圾”“毛垃圾”，以及建筑垃圾分拣残渣、湿垃圾资源化利用残渣、焚烧残渣飞灰等二次物流尚未完全纳入管理体系。对广大市民群众而言，不会有那么多名词的分别，在他们眼里都是需要处理的“垃圾”。这几年查处的许多案件，真正原生生活垃圾违规处置的极少，多数就是这些类别的垃圾。
二是管理模式创新不够。沿街商铺垃圾定时定点上门收集与道路保洁、门责管理、执法教育联动不够，在增加上门收集的同时，未能同步研究调整道路保洁作业频率、废物箱设置等；适应高标准保洁区域创建要求，习惯于加大保洁频率、延长作业时间，探索区域整体联动布局、深度保洁加巡回保洁的作业模式还不够；适应分类要求增加了分类清运频率，作业过程中噪声、异味扰民等作业不规范、清运时间不及时以及过早进入小区作业等引发的投诉不断。
（三）运作机制短板
一是对市场运作机制研究不深。市场管理的意识还比较薄弱，不论是环卫车辆购置、作业服务政府采购，还是考核评议、信用管理，与按照市场主体的关系进行运作的要求还有差距。比如对两网融合主体企业监管不力,存在一包了之的现象。个别主体回收企业再行转包,管理失控，存在环境、安全隐患。
二是建设运营机制活力不够。政府投资、国企运营模式比较熟悉，如何引入社会力量，发挥市场对资源配置的关键作用上还存在差距；如何理顺市场关系，既发挥市场主体活力，又做到市场规范还存在差距。
■2021年12月2日，唐家富副局长带领环卫处、分类中心的同志开展建筑垃圾处理调研工作，充分了解本市建筑垃圾处理过程中存在的问题和难点，有效推进建筑垃圾资源化利用（刘付春/供图）
二、按照精细化管理要求分析应对措施
精细化管理是在规范化管理的基础上，进一步实施流程再造，既注重结果的绩效评价，也注重过程的标准化。市委书记李强强调，要以绣花般的细心、耐心和卓越心,使上海这座城市更有温度、更富魅力、更具吸引力。
（一）补齐设施能力短板
湿垃圾处理的思路从“集中为主、分散为辅”调整为“集中和相对集中相结合、分散设施作为有益的补充”。经过测算，需规划新增4700吨/日的集中处理设施，涉及闵行、嘉定、青浦、奉贤、崇明等区以及老港基地。
针对装修垃圾（拆房垃圾），算上现有市场形成的处置能力，仍有580万吨/年的缺口，主要涉及浦东、普陀、松江、嘉定、金山、崇明等区以及老港基地。
这一批设施需要抓紧建设,力争用两年左右的时间形成完整的处理能力。在补齐设施短板的过程中，关键要做到：
一是基础数据核准。比如非居建筑的装修垃圾，许多区通过市场手段处置，未纳入保障渠道，不在统计范围，存在偷倒乱倒、跨省外运等非法处置风险。拆房垃圾申报管理体系还比较粗放，究竟有多大的处置需求，数据还不全；又比如湿垃圾，有一部分可能混入焚烧设施应急过渡，容易忽视处理能力测算。
二是设施规划有余量。垃圾焚烧设施、湿垃圾资源化利用设施、装修垃圾（拆房垃圾）处置设施均存在调整规划扩容的过程。说明我们在规划上余量考虑还不够充分。在新设施规划建设过程中，要统筹考虑“五个新城”人口导入需求、经济社会发展需求、设施合理运转负荷要求以及二次物流的处理需求等因素，设计规模适当留有余量。
■1月24日，唐家富副局长带队赴老港基地开展春节前大走访大调研（汤莹/供图）
（二）补齐管理内容弱项
总体要求是管理全覆盖、模式要创新。
一是统计全口径。要花点力气搞清楚区域范围各类垃圾的产出情况、地理和季节分布情况。把毛垃圾、整治垃圾，以及各类残渣逐步纳入统计渠道，做到底数清楚、基础扎实。
二是作业全规范。小区垃圾定时定点投放收集、道路保洁、公厕保洁、沿街商铺上门收集、废物箱配置及收集，以及高标准保洁区域，均有成系统的作业规程、管理要求。关键是要加强管理考核，特别是运用信息化手段监管，做到作业全规范，避免小区小包垃圾对垃圾分类、街角花坛等处烟头纸屑对城市保洁的“破窗效应”，特别是小包垃圾，潜在的风险在于容易让人觉得垃圾可以不分类，今后要再发动就难了，务请高度重视；要花力气对小压站作业噪音、异味扰民等问题进行彻底梳理，要从压缩设备升级、车辆装备更新、作业规程规范、作业时间调整、加强监督考核等系统性思考解决；要从便民利民的角度优化配置人行道冲洗保洁工艺，合理确定作业时间。
三是模式要创新。在道路、公厕、水域保洁上，要改变通过延长作业时间保障城市洁净的模式，积极探索“定期深度保洁加日常巡回保洁”的作业模式，进一步发挥机械作业效率，降低工人劳动强度和用工量，改变环卫形象；对装修垃圾清运，模式创新的关键在于投放和清运的无缝衔接，最理想是像收快递一样点对点；退而求其次是有序衔接，通过回收箱定时定点清运，或者具备临时堆放条件的定期清运；对小区小包垃圾的治理，单靠派人反复清除并非长久之计，可否考虑从硬件设施改善、“一网统管”信息化手段运用、及时清除作业等综合施策。对那些没有箱房的垃圾投放点，从社区环境改善、持久宣传、方便管理等方面，可否将洗手桶、宣传告知牌、监控装置等集成一个综合性的小亭，发挥综合治理的作用。
（三）补齐运作机制短板
一是研究市场运作机制。在优化营商环境的背景下，从市场规范的角度，不断完善可回收物服务主体企业、装修垃圾清运服务企业、工程渣土运输企业的日常检查、年度评议、市场退出机制。要结合工程渣土运输企业新一轮招标等工作，深化招标文件、服务协议、信用档案、评议内容等。
二是探索运营管理机制。在碳达峰、碳中和背景下，积极推动环卫车辆新能源化，探索车辆由环卫企业购置、整车租赁或者动力部分租赁、换电等方式，采用新的运作机制分摊一次性购置成本、提高设备运营效率。在可回收物集散场、装修垃圾资源化利用设施等布局过程中，积极探索土地供应与项目分离、租赁厂房或工业园区配套建设的模式。
■垃圾分类新风尚， 党员化身宣传员（资料库)
三、遵照全会精神开创工作新局面
站在实现第一个百年目标和开启第二个百年奋斗目标新赶考之路的历史交汇期，倍感使命光荣、责任重大。在这样一个时间节点，更加需要以昂扬的斗志、持久的韧劲，不断开创工作新局面。
一是要有昂扬的斗志。面对垃圾治理和环卫管理的短板弱项，怕的不是问题本身，而是回避问题或者被问题吓怕了。办法总比困难多，在不断的督察、巡视、执法检查等反馈问题的整改中，已经解决了一个又一个问题，促使我们头脑越来越清醒，方向越来越明确，措施越来越扎实。
二是要有持久的韧劲。垃圾分类从攻坚战进入了持久战，持久战比的就是韧性；规划建设的一批补短板处理设施，从选址论证、规模确定、工艺比选、投资模式、运营方式等均需要耐心、细心、卓越心；道路、公厕、水域保洁质量极易反复，需要重复地把一件事持续做好、做到位。
城市管理就是一个持续改进的过程，要咬定目标一着不让、开动脑筋善作善成、持之以恒克难攻坚，促进本市环境卫生和垃圾管理始终走在全国前列。
(作者: 上海市绿化和市容管理局副局长)